Skört skydd när demokratin utmanas

En man i Minneapolis håller en skylt med en bild av frihetsgudinnan högt över sitt huvud. Ovanför den kända statyns fackla syns en röd banderoll med texten ”No kings” – inga kungar. Orden har blivit en slogan för proteströrelsen mot president Donald Trump och hans styre.

Många experter varnade för just den utveckling som nu pågår i USA. Men få trodde nog att det skulle gå så fort. USA klassas nu som en valdemokrati i stället för en liberal demokrati, enligt den årliga demokratirapporten från institutet Varieties of Democracy vid Göteborgs universitet, V-Dem.

Demokrati betyder i grunden folkstyre, men i den gängse definitionen av en modern demokrati läggs mer än så i begreppet. V-Dem mäter nivån av demokrati utifrån ett antal olika aspekter, såsom fria och rättvisa val, oberoende domstolar, pressfrihet, jämställdhet och akademisk frihet. USA har fortfarande fria val och allmän rösträtt – det man kallar valdemokrati – men maktdelningen och andra demokratiska friheter är inte längre intakta.

I dag är det just så som demokratier faller – inifrån. Inte genom statskupper, utan genom folkvalda ledare som stegvis monterar ned dem. Recep Tayyip Erdoğan i Turkiet är ett exempel. För honom tog det tio år att genomföra det som Donald Trump nu gjort på bara ett och ett halvt år.

– När Trump först blev vald 2016 var det ett annat läge, då visste man inte exakt vart det skulle ta vägen. Den andra gången kunde man räkna ut att han skulle ge sig på demokratin. Att inte acceptera ett valresultat är ett väldigt tydligt tecken, säger Åsa Wikforss, professor i teoretisk filosofi och författare till flera böcker om demokrati.

Men det är inte bara utvecklingen i USA som oroar. V-Dems rapport visar att demokratin är på tillbakagång i stora delar av världen. För 20 år sedan levde omkring hälften av världens befolkning i valdemokratier eller liberala demokratier. Nu är det bara en fjärdedel, enligt V-Dem.

– När man räknar på vilken nivå av demokrati den genomsnittlige världsmedborgaren har i dag, så har nästan hela den tredje vågen av demokratisering som skett sedan 1974 utraderats, säger Staffan I Lindberg, professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet och en av grundarna av V-Dem.

Samtidigt sticker USA ut, enligt Staffan Lindberg. Landet genomgår den snabbaste autokratiseringen sedan nazisterna tog över i Tyskland på 1930-talet.

Varningssignalerna var dock tydliga, konstaterar Åsa Wikforss.

– I dag vet vi ganska mycket om hur autokratiseringsprocesser går till. I USA fanns mycket stor kunskap om det. Så varför förmår inte demokratin att skydda sig mot det här? Det borde den göra, tycker Åsa Wikforss.

Går det att göra samma sak i Sverige som i USA?

– Oja. Det är på sätt och vis lättare. Vi har ett svagare grundlagsskydd, det är lättare att göra grundlagsändringar här, säger Åsa Wikforss.

Samtliga forskare som Publikt talat med är överens. Det formella skyddet av demokratin – grundlagar, lagar och domstolsväsende – är svagare i Sverige än i USA. 

– I Sverige har vi till stor del en samförståndsdemokrati, som bygger på konsensus. Vi har inte lika många formella regler, säger Shirin Ahlbäck Öberg, professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet.

Att på kort tid riva ned stora delar av statsförvaltningen är inte heller svårare i Sverige, framhåller Göran Sundström, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

– En svensk regering har ganska goda möjligheter att ge sig på förvaltningen. Regeringen kan lägga ned myndigheter väldigt fritt, eller åtminstone minska ned dem rejält. Det är inte så att man måste fråga riksdagen först, säger han.

I USA krävs däremot i många fall att presidenten får godkännande av kongressen innan sådana beslut kan fattas – något som Donald Trump dock helt enkelt struntar i.

I Sverige har riksdagen nyligen fattat beslut om grundlagsändringar som, om de godkänns vid en andra behandling efter valet, stärker skyddet för domstolarnas oberoende och gör det svårare att i framtiden ändra grundlagarna. Men skyddet för övriga myndigheter är fortfarande relativt svagt, enligt statsvetarna.

– Hur de ska organiseras och hur stora myndigheterna ska vara, det säger lagen inget om, säger Göran Sundström.

Den amerikanska presidenten har betydligt större makt att fatta egna beslut än vad en svensk statsminister har. I USA stiftar kongressen lagar, precis som riksdagen i Sverige, men presidenten kan också utfärda exekutiva order – en makt som Donald Trump har utnyttjat till fullo.

Exekutiva order kan upphävas av amerikanska domstolar om de strider mot konstitutionen. I det svenska systemet läggs i stället större tonvikt på granskning innan lagar och förordningar beslutas, genom det så kallade beredningskravet. Under beredningen genomförs utredningar och myndigheter, sakkunniga och andra berörda kan ge sina synpunkter genom remissyttranden. Syftet är att säkerställa en hög kvalitet på lagstiftningen.

En annan skillnad mellan USA och Sverige är de svenska myndigheternas självständighet. USA har ministerstyre, liksom de allra flesta länder i världen. I Sverige får regeringen inte styra myndigheters beslut i enskilda fall när det är fråga om myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Regeringen är inte heller ansvarig inför riksdagen för sådana beslut. Det är ett närmast unikt system.

– Det gör att myndigheterna har mycket större frihet. Förbudet mot ministerstyre är motiverat med att rättssäkerheten ska vara hög. En regering ska inte kunna fatta beslut som rör en enskild person för att den tycker illa om någon, säger Göran Sundström.

De självständiga myndigheterna kan utgöra ett skydd mot autokratisering, men systemet har också kritiserats. Sverigedemokraternas partiledare Jimmie Åkesson menade i en intervju i SVT i maj att man bör överväga att införa ministerstyre i Sverige, för att regeringen ska få mer makt över myndigheterna och kunna genomföra sin politik. ”Regeringen borde ha mer kontroll”, sade han.

Svenska myndigheter har också en lagprövningsplikt. Om en lag eller förordning strider mot grundlagen eller andra regler som har företräde ska myndigheten inte tillämpa den.

– Om myndigheterna tar på sig den rollen har de en stor möjlighet att stå emot skadlig politisk styrning, säger Shirin Ahlbäck Öberg.

Fungerar det i praktiken?

– Nej, det är väldigt sällan myndigheter vägrar genomföra något för att det strider mot vår rättsordning. Men det kan också bero på att frågan inte ställts på sin spets ännu. 

Förutom grundlagar och andra lagar bygger skyddet av det demokratiska systemet även på de normer och oskrivna regler som styr hur demokratin och förvaltningen fungerar i praktiken.

Här ligger kanske en del av förklaringen till Donald Trumps framfart och det relativt svaga motstånd han möter. USAs befolkning har ett lågt förtroende för förvaltningen, särskilt den federala, enligt Göran Sundström. Därför är det inte så kontroversiellt att skära ned på eller stänga myndigheter i USA. Tvärtom var det en åtgärd som Donald Trump gick till val på.

Kritiken har dock varit hård mot hur det sedan genomfördes. Elon Musk fick stort inflytande över Doge, Department of Government Efficiency, trots att han varken var folkvald eller formellt ledde verksamheten. Samtidigt har det funnits de som hyllat initiativet för att bryta med det traditionella federala systemet.

Det kan vara svårt att förstå för de flesta i Sverige – men här finns inte heller samma inneboende misstänksamhet mot staten.

– Den svenska förvaltningen har stort förtroende bland folket, till skillnad från den amerikanska, säger Göran Sundström.

USA är dessutom en federal stat, vilket är en avgörande skillnad mot Sverige. Delstaterna delar sin suveränitet med den federala statsmakten, och har egna lagstiftande församlingar, domstolsväsenden och förvaltning.

– Det är en grundläggande skillnad mot Sverige som man måste förstå när man tittar på varför folk inte reagerar så mycket när Trump ger sig på den federala förvaltningen, säger Göran Sundström.

Samtliga forskare som Publikt talat med är överens om att den svenska demokratin inte står inför samma slags hot som den amerikanska. Sverige ligger på andra plats efter Danmark i V-Dems rangordning av de mest demokratiska staterna. Det betyder inte att hot saknas, enligt forskarna.

– Överlag befinner sig svensk demokrati bland de starkare i världen. Men det finns varningssignaler. En av dem är hur politiker förhåller sig till expertkunskap och remissinstanser och Lagrådet – att man kör över dem, säger Åsa Wikforss.

– Det handlar om att man allt mer ifrågasätter experter både inom och utanför myndigheter, och politiserar dem. Det är en väldigt farlig trend, det är precis den typen av underminering av trovärdigheten hos oberoende, icke-politiska aktörer som alla de som avdemokratiserat länder har ägnat sig åt, säger Staffan I Lindberg.

Under året har det pågått en debatt om den svenska rättsstaten och regeringens hantering av beredningskravet. Detta krav fastslås i regeringsformen och är alltså en del av svensk grundlag.

Exakt hur beredningen ska gå till står dock inte i grundlagen, med undantag för vilka ärenden som Lagrådet ska yttra sig om. Det finns inte heller något krav på att regeringen ska ta hänsyn till remissinstansernas eller Lagrådets kritik. Politikerna måste alltså inhämta kunskap och synpunkter, men har rätt att strunta i kritiken. 

– Det står inte vad man måste göra med remissvar eller utredningar. Regeringen måste inte bry sig alls. Det är tradition att man gör det, men traditioner kan man ju rent rättsligt strunta i, säger Göran Sundström.

Ulf Kristerssons regering har fått kritik från flera håll för att inte lyssna på Lagrådet och remissinstanser när nya lagar införs. En av kritikerna är Advokatsamfundet.

– Politikerna är folkvalda, men de är inte bara en megafon för folket. De måste se till att det blir rätt. Det är därför vi har regler kring hur vi genomför lagstiftning, det kräver nogsam eftertanke. Gör man det för snabbt och ogenomtänkt kan det skapa stora negativa konsekvenser, säger Johan Eriksson, ordförande för Advokatsamfundet.

Men faktum är att tidigare regeringar inte heller har hörsammat Lagrådets kritik i särskilt stor utsträckning. SNS Demokratiråd, ett forskningsprogram vid tankesmedjan SNS, har granskat Lagrådets utlåtanden om lagförslag under perioden 2006–2024 och hur benägna regeringar har varit att ändra i förslagen. Granskningen utgår från en maskinell textanalys och säger inget om vilka delar som ändrats. Resultatet visar att regeringar sällan ändrar sina lagförslag, oavsett om de fått kritik från Lagrådet eller inte.

Demokratirådets rapport visar också att det är ganska vanligt med kritik från Lagrådet – omkring en fjärdedel av alla lagförslag som skickas dit får kritik. Allvarlig kritik är betydligt mindre vanlig – i omkring 4 procent av fallen har Lagrådet uttryckligen avstyrkt eller sagt sig inte kunna tillstyrka delar av eller hela lagförslaget.

Här syns en tydlig skillnad mellan Ulf Kristerssons regering och tidigare regeringar: den nuvarande har fått mer kritik – och framför allt mer allvarlig kritik – av Lagrådet än någon tidigare regering under perioden. Andelen lagförslag som fått allvarlig kritik har fördubblats, till knappt 8 procent. Och då ingår inte de senaste två årens lagförslag i studien – som den sänkta straffbarhetsåldern – eftersom Demokratirådets rapport bara sträcker sig fram till 2024.

– Det verkar finnas en djupt rotad tradition att inte lyssna på vad Lagrådet säger. Men nu är kritiken från Lagrådet mycket allvarligare. I förlängningen blir det en fara för demokratin, eftersom vår lagstiftning bygger på en tydlig ordning där man låter experter vara en del av beslutsfattandet, säger Johan Eriksson.

När Lagrådet riktade hård kritik mot regeringens straffrättsreform och kallade utredningsarbetet för ett ”hafsverk” sade justitieminister Gunnar Strömmer, M, att han inte höll med om att utredningen var bristfällig och att regeringen fått folkets mandat att skärpa straffen. Det är en värderingsfråga och inte upp till experter att bestämma, menade justitieministern.

”Vad som är ett rättvist straff är svårt att forska sig fram till”, sade han i en intervju i TV4 i april.

Energi- och näringsminister Ebba Busch, KD, gjorde ett liknande uttalande om Klimatpolitiska rådets rapport, som konstaterade att Sverige kommit längre från att nå klimatmålen under den senaste mandatperioden: ”Det är som att sitta med vilken politisk debattör som helst, jag håller helt enkelt inte med”, sade hon till Sveriges Radio i mars.

Att expertmyndigheters kritik avfärdas som åsikter är en oroande trend, anser flera av de forskare Publikt talat med.

– Det är en slirig retorik. Det är en väldig skillnad på kunskap och rent tyckande, säger Åsa Wikforss.

– Det är slängigt och det skadar förtroendet för en väldigt väl fungerande statsförvaltning. Att undergräva tilliten till våra institutioner är ett sluttande plan. Om inte svensk statsförvaltning och domstolar anses hålla måttet, då vet jag inte vad som gör det, säger Shirin Ahlbäck Öberg.

Att strunta i expertmyndigheters råd är också ett vanligt steg vid autokratisering. I sådana processer brukar det politiska styret tidigt försöka försvaga oberoende myndigheters makt genom att ifrågasätta deras kunskap, tillsätta lojala företrädare, lägga ned myndigheter eller skära ned på personalen.

– Det är alltid en strategi att ge sig på statsadministrationen och alla delar av den som kan fungera som begränsande av makten, säger Staffan I Lindberg.

Flera fackligt förtroendevalda som Publikt talat med vittnar om att den politiska styrningen av svenska myndigheter ökar.

– Den politiska styrningen blir mer och mer tydlig, och så har det sett ut under ett antal år nu, inte bara under nuvarande regering. Det gör mig oroad, säger Sanna Norblad, avdelningsordförande för ST inom Migrationsverket.

Det har skett stora förändringar i migrationspolitiken på kort tid. Sverige tar emot färre asylsökande och arbetskraftsinvandrare, ställer högre krav för uppehållstillstånd och medborgarskap, och Migrationsverkets uppdrag handlar alltmer om kontroll och tillsyn.

Många lagändringar införs utan övergångsregler, och myndighetens anställda kämpar med att hantera den höga takten.

– Allt ska gå oerhört snabbt, vilket riskerar att påverka både kvalitet i beslut och rättssäkerheten. Jag är riktigt orolig. Vi får signaler från medlemmar om att man börjar fundera på om man över huvud taget vill jobba på en sådan här myndighet, säger Sanna Norblad.

Hon tar upp de omdiskuterade så kallade tonårsutvisningarna som exempel. Migrationsverket varnade i sitt remissvar för konsekvenserna av förslaget att avskaffa möjligheten att åberopa ”särskilt ömmande omständigheter”. Tidöpartierna och Socialdemokraterna genomförde trots detta förändringen 2023.

– Om politiker har en idé som berör en viss myndighet så bör man lyssna på den myndigheten. Förr var politikerna också intresserade av den fackliga organisationen, hur vi uppfattade att det fungerade. Men i dag finns inget sådant intresse, politikerna fattar bara beslut, säger Sanna Norblad.

Karina Åbom Engberg, avdelningsordförande för ST inom Regeringskansliet, tycker att det saknas förståelse från politiker för hur statstjänstemannarollen ser ut och vilka skyldigheter den innebär.

– Vi ska stödja den politiska ledningen i sin inriktning, men någonstans måste man dra gränsen. Man kan inte genomföra bra utredningar på 2–3 veckor. Vi kan inte gena i kurvorna, allt måste gås igenom grundligt.

På Regeringskansliet finns också en rädsla för att anställda ska bestraffas på grund av sina personliga politiska åsikter, upplever Karina Åbom Engberg. Efter valet 2018 cirkulerade ett internt brev inom myndigheten där opolitiska tjänstemän uttryckte oro för hur arbetet skulle påverkas om Sverigedemokraterna fick större inflytande. Brevet väckte debatt och tjänstemännen fick kritik för att ta politisk ställning, även av andra anställda på Regeringskansliet.

Den sverigedemokratiska riksdagsledamoten Björn Söder har nyligen sagt att han bär med sig en lista över de tjänstemän som undertecknat brevet. Han anser att de inte är lojala mot sitt ämbete.

– Det finns en stor oro kring detta. Samma sak kring Rebellmammorna, medlemmar hör av sig och undrar om de kan få sparken om de engagerat sig där. Jag tror folk generellt tänker mer på vad man pratar om på jobbet, särskilt sin politiska åsikt. För man är rädd för vad det kan få för konsekvenser, säger Karina Åbom Engberg. 

Även Joachim Danielsson, avdelningsordförande för ST inom Kriminalvården, tycker att den politiska styrningen ökar.

– Myndigheter arbetar på uppdrag av politiken, så ska det vara. Men uttrycket att politiken ska hålla sig på armlängds avstånd glöms helt bort, man är inne med både arm, hand och fingrar i Kriminalvården, säger han.

Kriminalvården har i sina remissvar kritiserat både straffrättsreformen och sänkningen av straffbarhetsåldern. Myndigheten anser också att det inte gjorts en tillräcklig analys av den sammantagna effekten av de många förändringarna inom rättspolitiken.

Remissvar är inte åsikter, påpekar Joachim Danielsson, utan bedömningar av hur lagförslag kommer att fungera, baserade på myndighetens erfarenhet och kunskap på området.

– När ett samhälle inte längre förlitar sig på vetenskap och väl beprövad erfarenhet, då öppnar man dörrar till andra, farligare ageranden längre fram. Det sker en normförskjutning som påverkar hela samhället och givetvis statliga myndigheters suveränitet.

Göran Sundström delar den uppfattningen och knyter an till tendensen att kalla kunskap för åsikter – något han ser som ett retoriskt knep för att styra bort från sakfrågan.

– Det är ett otroligt farligt spel. Det de håller på med är att undergräva våra viktigaste demokratiska institutioner. Det är också respektlöst mot människorna som jobbar i de här institutionerna och tar fram kunskapen, säger han.

Men synen på regeringens hantering av expertutlåtanden beror på vad man lägger i själva demokratibegreppet. Två professorer i statsvetenskap, Mikael Persson och Andrej Kokkonen, argumenterade nyligen i en debattartikel i Svenska Dagbladet för att den svenska demokratin inte är hotad, och kritiserade vad de anser vara alltför breda demokratidefinitioner. Även Silva Mertsola, doktorand i politisk filosofi, tycker att kritiken är alltför svepande.

– Vi måste vara noga när vi kallar något ett hot mot demokratin, för demokrati är ett snävare begrepp än allt som är gott och bra. Demokrati brukar förstås som en fråga om jämlik politisk makt. Det är inte alls givet att det är ett hot mot demokratin att inte lyssna på experter eller självständiga myndigheter. Demokrati är inte expertstyre, säger hon.

Det kan finnas andra goda skäl att lyssna på remissinstanser och att ha självständiga myndigheter, framhåller Silva Mertsola. Men även om det är populistiskt att som politiker vilja ha mer makt över förvaltningen, betyder det inte att det är odemokratiskt, anser hon.

– Populistiska rörelser består av människor som har en genuin känsla av maktlöshet. De som säger att man vill ta tillbaka makten från tjänstemän tror jag är en politisk kraft vi behöver lyssna på och bemöta i sak, inte bara avfärda som ett hot mot demokratin.

Silva Mertsola tycker också att man ska vara försiktig med att jämföra Sverige med USA. Det är ett annat demokratiskt system med helt andra problem, påpekar hon.

– Det är bra att se vad som händer i världen och förstå att Sverige inte är immunt, men man bör ha en viss varsamhet kring att direktimportera problemformuleringarna. Vi är inte USA.

Åsa Wikforss delar uppfattningen att det finns stora skillnader mellan den amerikanska och den svenska demokratin. Samtidigt ska varningssignalerna tas på allvar, anser hon.

– Det var bland det första som hände i USA, att man gav sig på expertkunskapen vid politiska beslut. Det är absolut ett tecken, säger Åsa Wikforss.

Hon anser snarare att hoten mot demokratin behöver diskuteras mer, för att den ska kunna skyddas bättre.

– Upplysning är viktigt. Jag tror inte de flesta människor vet hur det går till när en demokrati genomgår en stegvis nedmontering. Vi behöver öka kunskapen om sårbarheterna, säger hon.

Även Göran Sundström tycker att det behövs mer debatt om hur Sverige styrs. Både han och Shirin Ahlbäck Öberg anser också att det formella skyddet för demokratin behöver stärkas. Normer och oskrivna regler är lättare att frångå, konstaterar de.

– Den svenska regeringsformen är inte så detaljerad. Det har fungerat, men vi lever i en annan tid nu. Om vi inte är överens om de oskrivna normerna, då måste de nedtecknas i vår regeringsform, säger Shirin Ahlbäck Öberg.

Samtidigt har USAs starka konstitutionella spärrar inte räckt för att skydda landets demokrati. Men det är inte för sent att vända utvecklingen, enligt Åsa Wikforss, som nyligen gett ut boken Demokratins ödesstund. Titeln speglar hur hon ser på vår tid.

Det finns ett starkt motstånd i det amerikanska civilsamhället, påpekar hon. Mannen med No Kings-skylten i Minneapolis är en av miljontals amerikaner som demonstrerar mot nedmonteringen av demokratin. Och i Ungern och Polen har väljarna efter många år av autokratisering röstat fram nya ledare, en utveckling som Åsa Wikforss ser som hoppingivande.

Men framtiden är mycket oviss, konstaterar hon.

– Det är möjligt att alla vaknar upp och inser vad som håller på att hända. Men det är inte alls givet.