Brist på resurser hotar rätten till insyn

Offentlighetsprincipen har funnits sedan 1766 och framhålls ofta som en central del av den svenska statsförvaltningen och vår demokrati. Men i dag står den grundlagsfästa bestämmelsen inför nya utmaningar.

– Offentlighetsprincipen är en av anledningarna till att svenska folket har högre tilltro till sina myndigheter än vad man har i många andra länder. Men de senaste åren har det skett en rad lagändringar som begränsat den, säger journalisten och yttrandefrihetsexperten Nils Funcke.

Offentlighetsprincipen finns i tryckfrihetsförordningen, men undantagen från den regleras i offentlighets- och sekretesslagen, OSL. De undantagen är många – och blir allt fler. Researchföretaget Acta Publica, som driver en rättsdatabas, har sedan 2020 årligen gått igenom de lagändringar som påverkar offentlighetsprincipen. Nya sekretessregler införs varje år, medan förändringar som ökar öppenheten är ytterst sällsynta.

Under förra året infördes 15 nya sekretessparagrafer i offentlighets- och sekretesslagen och flera befintliga paragrafer utökades. Några förändringar var möjligheten för polisanställda att dölja sin identitet i myndighetsbeslut och en generell sekretess för uppgifter hos Polismyndigheten som rör utreseförbud för barn och unga. Inga ändringar som ökar allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet gjordes förra året, enligt Acta Publicas rapport.

I princip alla nya bestämmelser som tillkommer gör det svårare att få ta del av information, konstaterar Ulf Fahlén, chefredaktör och ansvarig utgivare på nyhetsbyrån Siren, ett systerföretag till Acta Publica som begär ut över tusen allmänna handlingar varje dag.

– Det är problematiskt. Dels får vi numera ibland uppgifter med förbehåll, även när det inte finns tydligt juridiskt stöd för det. Men det händer också att vi inte alls får ta del av handlingar som ska vara offentliga. Det är jättedåligt för insynen och pressfriheten, säger han.

Han och många andra journalister ser en tydlig trend: insynen i den offentliga förvaltningen minskar. Det tar längre tid och blir allt svårare att få ut allmänna handlingar.

– Myndigheterna är mer skeptiska till att lämna ut handlingar nu. Jag har absolut sett exempel på att myndigheter avslår begäran, trots att man vet att det är en offentlig handling, säger Per Hagström, journalist och grundare av sajten Allmän handling, som samlar information om offentlighetsprincipen.

Ulf Fahlén delar den bilden.

– Jag tycker att man märker en tendens att myndigheter självmant tar initiativ för att lämna ut färre uppgifter och sekretessbelägga mer, säger han.

Någon statistik för hur många begäranden om att få ta del av allmänna handlingar som görs varje år finns inte.

Det finns inte heller någon allmän tillsyn av att myndigheter följer offentlighetsprincipen. Justitieombudsmannen, JO, kan utreda hur myndigheter hanterar begäranden om allmänna handlingar, men bara om någon gör en anmälan. Det är en så kallad extraordinär tillsyn. Men JO för ingen statistik över antalet anmälningar eller beslut som rör utlämnande av allmänna handlingar.

– Vi skulle kunna titta på hur det sett ut historiskt och hur mycket det ökar, men vi har inte gjort det. Men det är väldigt många klagomål som handlar om utlämnande av allmänna handlingar, säger chefs-JO Erik Nymansson.

Om det beror på att myndigheterna har blivit sämre på att följa offentlighetsprincipen eller på att antalet begäranden har ökat – eller båda delar – är oklart. Men samtliga myndigheter som Publikt varit i kontakt med är överens om att begärandena blir allt fler, och att allt fler handlingar begärs ut.

– Det ökar absolut, både antalet förfrågningar och mängden handlingar. Vi får ofta ganska breda förfrågningar, säger Rebecka Thuresson, chef för juridiksektionen på Energimyndigheten.

Karina Åbom-Engberg, avdelningsordförande för ST inom Regeringskansliet, instämmer:

– Det har blivit ett högre tryck de senaste åren, från 2–3 begäranden om dagen till 15–20 nu.

Det märker också Cecilia Hallgren, registrator på Länsstyrelsen i Stockholms län.

– Antalet begäranden har ökat, och det är mer material som begärs ut. Vi får också mer avancerade frågor nu, säger hon.

Som registrator gör Cecilia Hallgren den första bedömningen av en begäran. Anser hon att det krävs en sekretessprövning gör hon ett maskningsförslag, och skickar sedan begäran vidare till länsstyrelsens jurister.

För ett drygt år sedan jobbade två registratorer med utlämnande av allmänna handlingar på Länsstyrelsen i Stockholms län. Men när den dåvarande landshövdingen Anna Kinberg Batra tvingades lämna sin post förra året efter att hon fått allvarlig kritik från JO utökades styrkan till fyra genom att registratorer tillfälligt fick byta arbetsuppgifter. Två av dem hanterade enbart begäranden kopplade till Anna Kinberg Batra.

De lärde sig mycket under den perioden, säger Cecilia Hallgren.

– Under krisen hade vi avstämning varje måndag med juristerna och med landshövdingens stab, och sedan överlämning till dem som skulle ta efter. Vi gick igenom vad som var nytt i en begäran och hur vi skulle göra. Det var ett arbetssätt vi utvecklade som fungerade bra, och som vi fortfarande har kvar.

I dag har situationen lugnat sig betydligt på Länsstyrelsen i Stockholms län, och antalet begäranden är tillbaka på mer normala nivåer. Men det saknas fortfarande resurser för att kunna hantera inflödet, enligt Cecilia Hallgren.

– Trycket har ökat på oss. Vi skulle egentligen behöva vara fler registratorer, men tyvärr är det resursbrist på hela myndigheten.

Länsstyrelsen i Stockholms län är inte den enda myndighet där man anser att resurserna inte räcker till för att hantera alla begäranden om allmänna handlingar.

– Vår största utmaning är definitivt den stora volymen. Vi började mäta antalet begäranden om allmän handling för något år sedan, då var det

12 000 per år. Hittills i år har vi fått in 17 000 begäranden, och räknar med 25 000–30 000 för helåret. Vi skulle behöva vara fler som kan gå in och stötta upp när inflödet är stort, säger Karin Hååg Wittgren, biträdande avdelningschef för verksamhetsstöd på Inspektionen för vård och omsorg, Ivo.

Även på domstolarna skulle det behövas mer resurser, anser Marie-Louise Pallin Dolk, tillförordnad avdelningsordförande för ST inom Sveriges Domstolar.

– Trycket ökar, men resurserna taktar inte. Snarare tvärtom, man drar ned på resurser. Det har delvis med tekniken att göra, man tror att vi klarar det på färre anställda. Men så är det inte alltid, en hel del måste fortfarande göras manuellt, säger hon.

Domstolarna har ett system där alla handlingar som kräver sekretessprövning har en markering, och därmed automatiskt skickas till en jurist för prövning. Av naturliga skäl har domstolarna fler jurister att tillgå än de flesta andra myndigheter. Men att jobba med utlämnande av allmänna handlingar är inte den mest eftertraktade uppgiften, enligt Marie-Louise Pallin Dolk.

– En domare vill döma, vilket kan innebära att andra administrativa uppgifter prioriteras ned. Men arkivarierna driver de här frågorna och håller diskussionen levande. Och från Domstolsverkets håll är det en viktig fråga.

Ofta beror myndighetens engagemang i frågan på ledningen, anser Johan Östergren Hemmander. Han jobbar som inspektör på Kemikalieinspektionen, men är arkivarie i grunden och har därför jobbat mycket med utlämnande av allmänna handlingar.

– När jag började på Kemikalieinspektionen för drygt tio år sedan upplevde jag att ledningen inte intresserade sig för sådana frågor alls. I bästa fall sågs det som ett nödvändigt ont, en uppgift som oftast skulle utföras av en ensam registrator. Sedan dess har det blivit mycket bättre. Ofta hänger det på chefsjuristen, myndighetens ambitioner har varierat med den tjänsten, säger han.

På Kemikalieinspektionen kan antalet begäranden och mängden handlingar som begärs ut variera kraftigt från vecka till vecka. Så ser det ut även på Energimyndigheten. För att hantera svängningarna har Energimyndigheten det senaste året arbetat med att förbättra rutinerna för att lämna ut allmänna handlingar. Tanken är att göra registraturen till ett tydligare nav.

– Det blir mer effektivt att ha några få som är riktigt vassa på hanteringen än att alla 500 anställda på myndigheten ska vara experter, säger juridiksektionens chef Rebecka Thuresson.

Även Ivo arbetar med att förbättra rutinerna för utlämnanden, efter att myndigheten upprepade gånger fått kritik från JO.

– Jag tror att vi har behov av att se över hur vi hanterar begäranden på hela Ivo, vi behöver fler som jobbar med det här löpande. Det är inte bara en resursfråga, det handlar också om att förbättra vårt arbetssätt, öka kunskapen på ett tryggt sätt och förbättra de olika systemstöden, säger Karin Hååg Wittgren.

En stor del av de handlingar som begärs ut från Ivo behöver sekretessprövas och maskas, vilket kan vara tidskrävande. Och de olika sekretessbestämmelserna lämnar ett stort utrymme för tolkning, menar flera registratorer och sekretesshandläggare.

– Personligen tycker jag att det ibland är svårt att veta hur man ska tänka kring vissa lagar. Vi hade ett ärende nyligen där jag vet att vi ska maska uppgifterna enligt en viss paragraf för att skydda näringsidkaren. Men den som begärt ut handlingarna kan ändå utläsa vad det handlar om, utifrån de paragrafer jag hänvisar till. Lagen täcker inte riktigt de hålen, säger registratorn Cecilia Hallgren på Länsstyrelsen i Stockholms län.

Lagstiftningen är utformad så att det finns ett stort bedömningsutrymme, konstaterar Amanda Fagher, sekretesshandläggare på Polisen.

– Det kan vara utmanande. En följd av det är att den som begär ut handlingar ibland kan få olika svar från olika handläggare. Det innebär inte nödvändigtvis att den ena gör fel, men vi jobbar på att bli lite mer enhetliga, säger hon.

Några handläggare, som Rebecka Thuresson på Energimyndigheten, anser också att de många nya sekretessreglerna har gjort prövningarna krångligare.

– Det har absolut blivit mer tidskrävande och svårare att göra sekretessprövningar. Det blir fler lagar, och praxis är inte alltid helt klar. Men det är andra värden som också måste värnas utöver offentlighetsprincipen, jag tycker att det är en bra avvägning, säger hon.

Det håller inte Johan Östergren Hemmander på Kemikalieinspektionen med om.

– Jag tycker att fokus ligger väldigt mycket på säkerhetsskydd inom staten i dag, och väldigt lite på offentlighet. Möjligheten att dela information mellan myndigheter ökar, medan öppenheten ut mot allmänheten minskar dramatiskt. Jag anser att det är ganska allvarligt, säger han.

Johan Östergren Hemmander menar att riksdag och regering skulle behöva betona vikten av offentlighet tydligare. Det skulle också behövas en översyn av alla sekretessregler och hur de påverkar offentlighetsprincipen, anser både registratorer och journalister.

Journalisten Per Hagström kallar sekretesslagstiftningen ”en snårskog som bara växer”.

– Det är små tuggor som hela tiden tas av offentlighetsprincipen. Jag tycker att man skulle behöva rulla tillbaka mycket av den sekretess som införts, säger han.

De många sekretessreglerna tillsammans med det ökade antalet begäranden riskerar att påverka efterföljandet av grundlagen. I pressade lägen, när resurserna inte räcker till, prioriteras ofta myndigheternas ”kärnverksamhet” före utlämnanden, berättar flera av de myndighetsföreträdare som Publikt talat med.

En mycket oroande trend, anser yttrandefrihetsexperten Nils Funcke.

– Om man inte prioriterar att lämna ut allmänna handlingar så innebär det i realiteten att offentlighetsprincipen nöts ned. Folk slutar ju begära ut handlingar om det tar alldeles för lång tid, säger han.

Tendensen att låta andra arbetsuppgifter gå före bygger också på ett feltänk, enligt chefs-JO Erik Nymansson.

– Jag anser – och det gör även vår konstitution – att det här är kärnverksamhet, på alla myndigheter. Jag har förståelse för att det kan vara svårt att efterleva, men det är ett kärnuppdrag, säger han.

Enligt offentlighetsprincipen ska allmänna handlingar lämnas ut ”skyndsamt”, vilket i normalfallet innebär att myndigheten ska svara samma dag. Behöver det prövas om en handling är allmän eller om den omfattas av sekretess kan svaret få dröja ett par dagar. I vissa fall kan själva utlämnandet dröja längre, om begäran är väldigt omfattande och kräver sekretessprövning.

Men myndigheterna mäts eller bedöms inte utifrån hur väl de följer offentlighetsprincipen. Det finns därmed inga tydliga incitament för att prioritera utlämnandet av allmänna handlingar, annat än för att undvika JO-kritik. Det påverkar myndigheternas prioriteringar, konstaterar STs ordförande Britta Lejon.

– Det finns ingen omedelbar vinst för verksamheten i att det här fungerar, det handlar mer om långsiktiga konsekvenser. Så jag förstår precis varför det riskerar att hamna sist i prioriteringsordningen, även om jag också anser att det är en del av kärnverksamheten, säger hon.

Britta Lejon känner igen de utmaningar som myndighetsanställda och journalister berättar om. När hon var demokratiminister i början av 2000-talet startade hon en kampanj för att öka öppenheten och insynen i den offentliga sektorn.

– Ganska tidigt efter att jag blev statsråd larmade Journalistförbundet om att det tog lång tid att få ut allmänna handlingar. Mitt uppdrag var att på olika sätt stärka demokratin, den här kampanjen var ett sätt, berättar hon.

Kampanjen fick namnet Öppna Sverige, och det inrättades ett råd som undersökte hur offentlighetsprincipen fungerade i praktiken. Rådet konstaterade att det fanns brister i såväl kunskaperna om regelverket som efterlevnaden. Därför föreslogs en ny statlig funktion som skulle verka för öppenhet och insyn i offentlig förvaltning. Dessutom ville rådet att regeringen skulle ställa krav på alla myndigheter att rapportera sina insatser och resultat.

”Det finns sedan länge väl utvecklade system inom den offentliga sektorn för uppföljning och kontroll av det ekonomiska utfallet av verksamheten. På de flesta håll saknas däremot mått och indikatorer på hur förvaltningarna lever upp till kraven på tillgänglighet, öppenhet och insyn. En systematisk extern och intern uppföljning skulle ge de ansvariga på olika nivåer möjlighet att kontrollera om verksamheten når sina mål”, skrev Rådet för Öppna Sverige i sin rapport.

I dag, snart 25 år senare, finns fortfarande ingen sådan statlig funktion eller motsvarande krav på myndigheterna.

– Även om många liknande initiativ har tagits genom åren så har de blivit för kortvariga, tyvärr. Vi har generellt fokuserat för lite på de grundläggande demokratiska aspekterna av förvaltningen, säger Britta Lejon.

JO ansvarar för tillsynen, men gör alltså ingen generell granskning av samtliga myndigheter och hur väl de följer offentlighetsprincipen. I stället handlar det om granskningar av enskilda anmälda fall. JO kan också genomföra inspektioner för att kontrollera hur en myndighet hanterar exempelvis begäranden att få ta del av allmänna handlingar. Men även dessa baseras ofta på anmälningar.

– Vi kan genomföra en inspektion av olika skäl. Det kan vara slumpvis, men oftast är det på förekommen anledning, när vi ser att det kommer in många klagomål mot en myndighet, säger chefs-JO Erik Nymansson.

Vid en inspektion besöker JO myndigheten, som får presentera sin verksamhet och vad som görs för att förbättra hanteringen ifall det inkommit klagomål. JO kontrollerar även de äldsta ärendena och undersöker varför de dröjt. Därefter får myndigheten ett protokoll med JOs iakttagelser och eventuella uppmaningar till förbättringar.

I regel görs ingen uppföljning av inspektionerna. Inte heller görs någon kontroll av att myndigheterna förbättrar sig efter att ha fått kritik i enskilda beslut.

– Vi gör ganska sällan uppföljningar, vi meddelar cirka 500 beslut om året så vi hinner inte det. Vi utgår ifrån att myndigheterna rättar sig efter våra beslut, säger Erik Nymansson.

Generellt är hans uppfattning att de brister som finns vad gäller offentlighetsprincipen beror på okunskap.

– Det jag kan se är att bristerna ofta har att göra med att kunskapsnivån inte är tillräckligt hög på myndigheterna, man förstår inte det viktiga i att efterlevnaden av detta faktiskt går före väldigt mycket annat, säger Erik Nymansson.

Men journalisterna Per Hagström och Ulf Fahlén delar inte hans uppfattning.

– Jag tycker att man snarare har letat skäl att inte lämna ut handlingar. Okunskap finns så klart, men det handlar också om att man inte vill, säger Per Hagström.

– Hela offentlighetsprincipen bygger på en idealistisk tanke, att myndigheterna ska vilja bli granskade, men man förstår ju att det finns de som inte vill ha det så, säger Ulf Fahlén.

Per Hagström tror att efterföljandet av offentlighetsprincipen hänger mycket på vilken tyngd JO-kritik har på olika myndigheter. Hans bild är att skillnaderna i hur man ser på sådan kritik är stora.

– Det beror helt på hur stor respekt tjänstemän inom en viss sektor har för JO. Är du en domare tidigt i karriären är det viktigt att inte få JO-kritik, men i andra delar av offentlig sektor spelar det kanske mindre roll, säger han.

Men alla myndigheter som Publikt varit i kontakt med uppger att de tar JO-kritik på stort allvar. Det är också Erik Nymanssons bild.

– JO har högt anseende, och jag tycker ändå att de flesta rättar sig efter våra beslut, säger han.

Förutom att ge kritik kan JO också åtala statligt anställda för tjänstefel. Det är ett verktyg som används för sällan, anser ST-företrädaren Karina Åbom-Engberg på Regeringskansliet.

– Jag ser inte att det blir någon konsekvens av det JO säger, det är bara ett spel för galleriet. Jag skulle vilja se att man går vidare med JO-anmälningarna, säger hon.

Per Hagström instämmer i det.

– Det är väldigt sällan JO åtalar någon för tjänstefel. Jag upplever regelverket som lite tandlöst, säger han.

Enligt chefs-JO Erik Nymansson är orsaken till att JO sällan väcker åtal den rättspraxis som finns från Högsta domstolen.

– Ribban har lagts ganska högt för att man ska kunna dömas för tjänstefel. Ringa tjänstefel är inte straffbart, säger han.

Nyligen presenterade en statlig utredning om tjänstemannaansvaret sitt betänkande. Utredningen föreslår att en ny straffbestämmelse införs: missbruk av offentlig ställning. Den ska omfatta handlingar som inte är myndighetsutövning och som faller utanför andra brottsrubriceringar. Utredningen föreslår även att det ska förtydligas vad som utgör ringa tjänstefel, och utrymmet att bedöma ett brott som ringa när grundlagsskyddade fri- och rättigheter åsidosätts ska vara ”mycket litet”, skriver utredaren. Men förtydligandet är tänkt att avspegla den rättspraxis som finns i dag.

Syftet med utredningens förslag är att komma åt korruption, och den har inte tittat närmare på just utlämnandet av allmänna handlingar. Men det finns en möjlighet att förslagen kan påverka utrymmet att väcka åtal i sådana fall.

– Om man kan visa att det handlar om missbruk av offentlig ställning för att gynna sig själv eller annan kan bestämmelsen möjligen vara aktuell vid situationer som rör utlämnande av allmänna handlingar, till exempel vid raderande av mejl. Men det återstår att se, säger den särskilda utredaren Karin Sandahl.

Steget mellan missbruk av offentlig ställning och brister i utlämnandet av allmänna handlingar kan tyckas långt. Samtidigt är öppenhet och insyn några av de viktigaste verktygen för att motverka just korruption och maktmissbruk. Det konstaterades redan för snart 260 år sedan, då offentlighetsprincipen först fastslogs i tryckfrihetsförordningen.

– Grunden för offentlighetsprincipen är densamma som den varit i århundraden. Syftet är att minimera korruption, rättsövergrepp och svågerpolitik. Det är en vacker princip, men den ska praktiseras också. Jag är rädd att den utveckling vi ser kommer att fortsätta, med allt fler begränsningar i öppenheten, säger yttrandefrihetsexperten Nils Funcke.