Myndigheter ställer sällan krav på schysta villkor

Vid fasaden på Riksdagshuset, där ledamöterna stiftar rikets lagar, har Oleksandr från Ukraina stått och putsat upp heraldiken.

”Ovanför gångvägen är det små broar med vapensköldar. Vi tätade fogarna i dem. Jag såg politiker gå under mig med sina livvakter. En minister hade presskonferens precis nedanför”, säger han till tidningen Byggnadsarbetaren.

Det hjälpte inte att putsa statens fasad. Oleksandr blev lurad av den firma som anställt honom. På pappret arbetade han heltid. I verkligheten fick han bara lön per timme när det fanns jobb, berättar han i Dagens Nyheter.

Det är en övertydlig illustration av slutsatserna i Riksrevisionens rapport ”Arbetsrättsliga villkor i offentliga upphandlingar”, som kom förra året.

På stora kontrakt, över EUs tröskelvärde, är myndigheter sedan 2017 skyldiga att ställa arbetsrättsliga krav om löner, arbetstider och rätt till semester när det är ”behövligt”. Det är det exempelvis i riskbranscher där fusk är vanligt, som i bygg- och städbranscherna.

Men lagen efterlevs inte, konstaterar Riksrevisionen. Den är svår att tillämpa, stödet för myndigheterna är otillräckligt och kraven följs inte upp i tillräcklig utsträckning.

– Vi har följt problemen med arbetslivskriminalitet och dåliga arbetsvillkor en längre tid. Nu tyckte vi att det var dags att titta på den lagstiftning som kom 2017, den borde myndigheterna ha hunnit implementera, säger revisionsdirektören Yvonne Thorsén.

Men i två tredjedelar av de granskade upphandlingarna i riskbranscher ställdes inte arbetsrättsliga krav på det sätt lagen föreskriver.

– Då understödjer man företag som ägnar sig åt lönedumpning och har dåliga villkor, konstaterar Yvonne Thorsén.

I sin rapport rekommenderar Riksrevisionen att Konkurrensverket ska utöka tillsynen av att myndigheterna följer lagen.

I dag gör Konkurrensverket i princip inga kontroller alls. Tillsynen utgår nästan uteslutande från de tips som kommer in, berättar Natacha Otte Widgren, enhetschef på myndigheten.

– Jag tror det är tre anmälningar sedan 2017 som handlat om just arbetsrättsliga villkor, så det har absolut inte varit något stort inslag i tillsynen hittills, säger hon.

Efter uppmaningen från Riksrevisionen inleder Konkurrensverket nu en egen granskning av om upphandlande organisationer ställer de krav de är skyldiga att göra enligt lag. Därefter ska myndigheten bygga upp en aktiv tillsyn.

– Vi måste vara uppsökande för att få in det här underlaget. Vi kan inte bara sitta och vänta på indikationer från omvärlden, säger Natacha Otte Widgren.

Det värsta som i dag kan hända en myndighet som struntar i att ställa arbetsrättsliga krav i en upphandling är att den får kritik i ett tillsynsbeslut. Konkurrensverkets hårdaste sanktion, upphandlingsskadeavgiften, används bara vid otillåtna direktupphandlingar.

– Det är klart att man hade önskat sig lite vassare verktyg även när det gäller arbetsrättsliga krav, säger Natacha Otte Widgren.

Lagens utformning begränsar Konkurrensverkets möjligheter att agera, konstaterar hon.

– Om det är behövligt så finns det en skyldighet att ställa krav. Men säger myndigheten att de inte tyckte att det var behövligt blir det svårt för oss att ställa skarpa krav på dem. Vi tycker att myndigheterna borde testa sina mandat lite mer. Det är svårt att säga att arbetsrättsliga krav inte skulle vara behövliga vid en byggupphandling.

Konkurrerande företag slår sällan larm om brister i de arbetsrättsliga villkoren hos leverantörer till stat och kommun. Det gör inte heller anställda som blivit utnyttjade, konstaterar Yvonne Thorsén på Riksrevisionen.

– Grundtanken i den svenska modellen är att alla ska vara med i ett fack som bevakar deras rättigheter, men det är inte så lätt att veta om man kommer hit från ett annat land. Man vet inte vilket fack man ska gå med i eller vem man ska kontakta, säger hon.

En grundpelare i den svenska modellen är också att många av de bestämmelser som reglerar lön, arbetstider och semester inte finns i lagstiftningen, utan i kollektivavtalen. Men enligt EU-rätten får upphandlande myndigheter inte kräva att leverantörer har kollektivavtal, bara att själva innehållet i avtalen följs.

– Där sitter vi i en rävsax med vår arbetsmarknadsmodell. De här frågorna hör till facken, inte till myndigheterna, så vem ska då plocka fram alla kollektivavtal, frågar Yvonne Thorsén.

Svaret är Upphandlingsmyndigheten – en myndighet med 70 anställda som ska ge stöd till offentliga upphandlare och företag som lämnar anbud.

En av Riksrevisionens rekommendationer är att Upphandlingsmyndigheten ska ta fram riskanalyser och arbetsrättsliga villkor för fler yrkesgrupper, och uppdatera stödet för uppföljning av villkoren.

En upphandlare på en myndighet som behöver veta vad kollektivavtalen i en bransch innehåller för att kunna ställa motsvarande krav i en upphandling kan i dag inte få hjälp med det av Upphandlingsmyndigheten.

– Precis när vi släppte rapporten så hade Upphandlingsmyndigheten tagit bort alla avtalsvillkor från sin hemsida. Då blir det jättetufft för myndigheterna att ta reda på allt det där själva, säger Yvonne Thorsén.

Fram till sommaren 2025 publicerade Upphandlingsmyndigheten kollektivavtalade villkor i tio olika branscher på sin webbplats. Skälet till att de inte finns kvar är att det är svårt för myndigheten att hänga med, enligt Sofia Mårtensson, avdelningschef på Upphandlingsmyndighetens avdelning för juridiska frågor.

– Så fort arbetsmarknadens partner tecknar nya avtal så gäller inte våra villkor längre. Då får vi plocka ned dem och börja om, säger hon.

I maj 2026 hade de kollektivavtalade villkoren fortfarande inte publicerats på nytt, och det fanns ingen prognos för när det skulle ske. Det gör det inte lättare för upphandlande myndigheter att ställa de krav som lagen, och de EU-direktiv den bygger på, säger att de ska.

Andra länder tolkar EU-direktiven annorlunda. I Danmark krävs inga bedömningar av om det är behövligt att ställa arbetsrättsliga krav. Där ska alla statliga institutioner göra det i alla kontrakt som gäller byggnation och anläggning, tillverkning och tjänster. Den som vill delta i en upphandling måste i förväg skaffa ett intyg utfärdat av Erhvervsstyrelsen, Danmarks motsvarighet till Bolagsverket. Där kontrolleras att bolag och deras företrädare inte förekommer i offentliga register för exempelvis konkurser, vissa brott och obetalda skatter och sociala avgifter.

Vid den danska vägmyndigheten Vejdirektoratet finns dessutom Statens Kontrolenhed for Arbejdsklausuler. Den började som en försöksverksamhet, men är sedan två år tillbaka en permanent del av den danska statens insatser mot villkorsdumpning vid upphandlingar. Sju medarbetare och en chef gör omkring 250 oanmälda kontroller per år hos leverantörer till fem av landets myndigheter. Urvalet baseras på riskbedömningar.

– De är träffsäkra. Vid mer än hälften av kontrollerna fann de brister, säger Helle Lange, områdeschef för utbud och leverantörsstyrning vid Vejdirektoratet.

De flesta av de 133 avtalsbrott som upptäcktes 2024 gäller lön och pension. Brister som gäller arbetstid och semester är också vanliga.

I Sverige har planerna på att skärpa tillsynen av att anställda i leverantörsföretag har godtagbara villkor mött hinder. Ett problem har varit att kontrollverksamheten måste hantera integritetskänsliga personuppgifter om exempelvis sjukskrivningar.

I dagarna väntas riksdagen fatta beslut om en proposition om förenklad leverantörskontroll vid upphandling. Där ersätts den sanningsförsäkran som företag i dag måste underteckna med en registerkontroll av obestånd, begångna brott samt obetalda skatter och avgifter. Men aspekter som är viktiga för att kunna kontrollera de arbetsrättsliga villkoren behandlas inte alls. Frågan om hur sådana känsliga personuppgifter som kan dyka upp vid en kontroll av löner och andra villkor ska hanteras ”bereds vidare i Regeringskansliet”.

– Tills det är utrett så finns inte den rättsliga grunden för att följa upp villkoren, konstaterar Sofia Mårtensson på Upphandlingsmyndigheten.

I sin granskningsrapport rekommenderade Riksrevisionen regeringen att utöka stödet till upphandlande myndigheter i frågor om arbetsrättsliga villkor och att låta utreda hur uppföljningen av villkoren kan centraliseras till en nationell kontrollfunktion.

I Riksrevisionens rapport framgår att det finns stora skillnader mellan myndigheterna i hur de arbetar med dessa frågor. Medan andra myndigheter sällan gjorde behövlighetsbedömningar eller ställde arbetsrättsliga krav så gjorde Trafikverket det i alla de tio granskade upphandlingarna.

Förklaringen är ett strukturerat arbete, menar Peter Funck, chef för myndighetens avdelning sund konkurrens, som inrättades för ett drygt år sedan.

– Vår inköpsfunktion har skärpt till våra mallar så att de här kraven kommer med per automatik när vi gör upphandlingar, säger han.

Trafikverket är en av landets absolut största offentliga upphandlare och hanterar avtal för runt 100 miljarder kronor per år. Det motsvarar en tiondel av alla offentliga upphandlingar i landet, som i sin tur utgör nära en femtedel av BNP.

– Det gäller att långsiktigt bygga upp en kultur med medarbetare och chefer som verkligen tror på och kämpar för de här frågorna. Vi vill ju inte att skattebetalarnas pengar hamnar i fickorna på oseriösa eller kriminella leverantörer, säger Peter Funck.

Ju längre ned i kedjorna av underleverantörer man kommer, desto större är risken för fusk. Några av fuskarna har avslöjats av fackliga tidningar. Fastighetsfolket och Kommunalarbetaren berättade i en granskning i december 2024 om ett städföretag som hade en polerad fasad med kollektivavtal och skyddsombud, men satte bolag i konkurs, slussade löner via ett annat bolag än det som hade kontraktet och inte betalade ut lön för all arbetstid. En av kunderna var Centrala studiestödsnämnden, CSN, som i flera år anlitade företaget för att städa huvudkontoret i Sundsvall.

– Vi hävde avtalet, berättar upphandlaren Stefan Larsson på CSN.

En myndighet får begära att leverantören anger vilka underleverantörer som används, och CSN kräver alltid att det ska redovisas i anbudet. Det gjorde det möjligt att häva avtalet, förklarar Stefan Larsson.

– De hade inte angett någon underleverantör alls.

Offentliga beställare får dock inte begränsa antalet underleverantörer – det tillåter inte EUs upphandlingslagstiftning.

– Men fler och fler av våra kontraktpartners ser problemen med att ha för många leverantörsled och har därför valt att själva begränsa det, säger Peter Funck på Trafikverket.

I Trafikverkets arbete mot arbetslivskriminalitet samarbetar myndigheten också i ett nordiskt nätverk tillsammans med norska Statens vegvesen och danska Vejdirektoratet. Vid det senaste mötet deltog fler myndigheter, bland annat Svenska kraftnät och banverken i Norge och Danmark.

Trafikverket har även inlett en dialog med svenska aktörer inom infrastruktur för att titta på förutsättningarna för ett samarbete, och Peter Funck ställer sig frågan om Arbetsmiljöverket skulle kunna följa upp de arbetsrättsliga kraven.

Men Arbetsmiljöverket gör inga sådana uppföljningar, även om myndigheten sedan 2018 genom en serie tidsbegränsade uppdrag har samordnat nio myndigheters gemensamma kontroller för att stävja arbetslivskriminalitet.

Brott mot arbetstidslagen är visserligen något som Arbetsmiljöverket kontrollerar. Men längre än så sträcker sig inte myndighetens ansvar, förklarar Robert Scarlini, enhetschef på Arbetsmiljöverkets enhet för samordning och kontroll.

– Finns det kollektivavtal så gäller det, och över kollektivavtal utövar vi ingen tillsyn. Det gör parterna, säger han.

Om myndigheterna vid kontroller hittar uppenbara fall av människoexploatering kan Polisen eller Migrationsverket agera, men någon systematisk kontroll av att anställda får rätt lön, arbetstider och semester görs alltså inte i Sverige – varken av Konkurrensverket eller Arbetsmiljöverket.

I Norge har arbetet mot arbetslivskriminalitet större fokus på att motverka löne- och villkorsdumpning än i Sverige. Där måste arbetsrättsliga krav ställas i alla upphandlingar. Beställare samarbetar med kontrollmyndigheter. Löner kan lätt kontrolleras eftersom kollektivavtal, precis som i Finland, förklaras allmängiltiga genom myndighetsbeslut, och därmed blir alla företag skyldiga att följa de avtalade villkoren. Dessutom får upphandlingar av byggnadsarbete och städning begränsas till två led av underleverantörer, om det inte uttryckligen behövs fler.

– Det görs många kontroller och det avslöjas en massa brott mot kraven, säger Inger Lise Pedersen, jurist på Statens vegvesens krimavdelning.

Samarbetet med Trafikverket och andra nordiska myndigheter etablerades sedan Norge fått tips om en italiensk entreprenör som hade avslöjats med oegentligheter i Danmark. Norge kunde därför neka entreprenören att lägga anbud på ett norskt kontrakt.

I Norge är det också obligatoriskt för arbetsgivare att betala in premier för tjänstepension för arbetstagarna. Det får inte myndigheter kräva i Sverige, men det är något som Magnus Lundberg, jurist på TCO, vill ska ingå i villkoren även här.

– Det är svårt att säga att bristerna här i Sverige bara är de upphandlande myndigheternas fel. Lagstiftaren har kommit väl billigt undan genom att lämpa över allt på myndigheterna. Fungerar det inte måste man ju göra något åt det, säger han.

Magnus Lundberg vill att fler upphandlingar ska omfattas av skyldigheten att ställa arbetsrättsliga krav och att det även ska bli möjligt att kräva förhandlingar om kollektivavtal.

På den sista punkten har han blivit bönhörd av EU-domstolen. I mars i år slog den fast att en spansk kommun fick ställa villkor om lönenivåer och fackliga förhandlingar när den upphandlade hemtjänst.

Kommunen gav i tilldelningskriterierna extrapoäng till företag som var beredda att betala mer i lön än vad kollektivavtalet krävde. Den som fick kontraktet skulle dessutom åta sig att försöka teckna kollektivavtal med facket. En företagarförening hävdade att kravet på fackliga förhandlingar begränsade den fria konkurrensen, men klagomålet ogillades.

– Det är första gången som något sådant har testats, och EU-domstolen sa att det är inget problem, sådana villkor kan man ha, säger Niklas Bruun, professor i civilrätt vid Helsingfors universitet.

Att betala mer än avtalet kräver kunde, enligt domstolen, främja ökad kvalitet, kontinuitet och tillgänglighet i den hemtjänst som skulle upphandlas. Därför behövde kommunen inte välja anbudet med lägsta pris.

Det är inte bara ny rättspraxis från EU-domstolen som kan påverka möjligheterna att ställa arbetsrättsliga krav vid offentliga upphandlingar. EU-kommissionen har också en uttalad ambition att förändra reglerna och har signalerat att ett första förslag är att vänta i slutet av juni.

– Där ska man tydliggöra vilka sociala krav man kan ställa vid upphandling, säger Carl-Albert Hjelmborn, som är chef för LOs, TCOs och Sacos gemensamma kontor i Bryssel.

Han är säker på att förändrade upphandlingsregler kan göra stor skillnad.

– Det handlar om över 2 000 miljarder euro per år. Om bara några procent går till mer ansvarstagande företag så är det ändå mycket stort.

De svenska facken vill dock inte att kollektivavtal ska bli obligatoriskt, säger Carl-Albert Hjelmborn.

– Vi tycker att det är parterna som ska besluta om och genomdriva kollektivavtal.

De svenska arbetsgivarna värnar också parternas rätt att teckna avtal, framhåller Ulrica Dyrke, jurist på Almegas näringspolitiska avdelning och expert på konkurrens och upphandlingar.

– Vi anser att dagens reglering på EU-nivå är tillfyllest, men det måste hanteras utifrån de förutsättningar som finns i de enskilda medlemsstaterna. Och i Sverige har vi den svenska modellen att förhålla oss till, säger hon. 

Flera av de personer som Publikt talat med menar att den svenska – eller snarare nordiska – modellen skulle vara ett hinder för att kontrollera efterlevnaden av arbetsrättsliga krav. Men trots att Danmark har ett likartat system tycks landet mer framgångsrikt kunna stävja löne- och villkorsdumpning.

Även om det också i Danmark kan vara svårt för myndigheter att veta exakt vad kollektivavtalen innehåller så fungerar det, enligt Helle Lange på Vejdirektoratet, eftersom Statens Kontrolenhed for Arbejdsklausuler har kompetens på området och har arbetat upp ett samarbete med fackföreningarna om hur avtalen ska tolkas.

I det aktiva tillsynsarbete som kontrollenheten bedriver ligger fokus på utvalda branscher. Förra året granskades städning vid byggen. Tidigare har kontrollen gällt kontrakt med långa underleverantörskedjor och stor andel utländsk arbetskraft, och dessa områden är fortsatt i fokus.

Även i Sverige är byggstädning ett område där problemen är stora och där det är vanligt att utländsk arbetskraft utnyttjas. Journalisten och författaren Elinor Torp, som i många år granskat skuggsamhället, berättade 2022 i fackförbundstidningen Dagens Arbete om hur Lino, Louigi och Leksi grovstädade vid byggnadsarbeten i Regeringskansliets lokaler i Stockholm utan vare sig anställningskontrakt, ob-ersättning eller rätt skyddsutrustning.

– Upphandlarna är nyckelspelare och kan skriva in villkor som att det inte får förekomma svartarbete. Men om de inte följer upp det i praktiken så blir det ju verkningslöst, säger hon.

Brotten mot lagar och regler får oftast inte heller några rättsliga följder, konstaterar Emil Boss, författare och facklig organisatör på den syndikalistiska fackliga organisationen Solidariska byggare. Oleksandr från Ukraina, som inte fick heltidslön på sin heltidstjänst när han putsade Riksdagshusets fasad, kompenserades ekonomiskt – men några andra konsekvenser blev det inte för det företag där han var anställd, enligt Emil Boss.

– De lönereglerade enligt kollektivavtal och betalade ut en summa till honom. Det var allt, säger han.

Emil Boss jämför med Norge, där det införts en lag mot lönestöld.

– Där kan man reglera migrantarbetares situation rättsligt. Men i Sverige finns inget sådant, det finns bara en lag mot människoexploatering.

Några sådana åtgärder är inte på gång i dagsläget. Riksrevisionens kritiska rapport från förra året besvaras i en regeringsskrivelse som riksdagens finansutskott beslutat att lägga till handlingarna. I motioner från Socialdemokraterna och Vänsterpartiet yrkades det på bifall till Riksrevisionens skrivningar om utökat stöd för att ställa arbetsrättsliga villkor vid upphandlingar och att följa upp att de efterlevs. Det avslogs av utskottet som inte såg ”skäl till att föregripa det arbete som regeringen planerar på området”.

Än så länge har det alltså inte vidtagits några politiska åtgärder för att förändra regelverket. Så trots att det är vanligt att migrantarbetare blir utnyttjade exempelvis i byggbranschen – som Oleksandr, när han putsade fasaden på Riksdagshuset där utskotten sammanträder och lagar stiftas – är möjligheterna att upptäcka och förhindra det fortfarande små.

Myndigheter upphandlar konsulter till pressade priser

De statliga myndigheterna upphandlar varor och tjänster av många olika slag. I några fall handlar det om bemanningspersonal som gör samma slags arbete som anställd personal gör.

Statliga myndigheter använder externa leverantörer även för arbetsuppgifter som utförs av tjänstemän och tillhör eller ligger nära kärnverksamheten. Arbetsförmedlingen tecknade exempelvis 2024 ett bemanningsavtal – samtidigt som anställda på myndigheten varslades om uppsägning. Och Försäkringskassan använde bemanningsanställda för ett regeringsuppdrag om tillfälligt elstöd 2023.

Vilka villkor sådana anställda har är normalt inget som facket på myndigheterna har insyn i.

Enligt Försäkringskassans presstjänst gör myndigheten rutinmässigt en behövlighetsbedömning vid upphandlingar – det skedde dock inte i detta fall, eftersom myndigheten då gjorde avrop från en upphandling som Kammarkollegiet gjort.

Det anbud som vann låg så lågt som 192 kronor i timmen – en lägre timkostnad än myndigheten har för fast anställd personal i liknande roller, när sociala avgifter räknas in.

Siv Norlin, vice avdelningsordförande för ST inom Försäkringskassan, säger att facket accepterade bemanningslösningen som ett undantag. Uppdraget att betala ut elstöd skulle annars ha lett till alltför stor press på de anställda, menar hon.

– Just i den situationen såg vi inga andra alternativ än att godkänna att bemanningsföretag anlitades, men principiellt tycker vi att myndighetsutövning ska utföras av egen anställd statlig personal, säger Siv Norlin.

Nu har Försäkringskassan på nytt fått i uppdrag av regeringen att betala ut ett tillfälligt elstöd, och myndigheten kommer att ta in bemanningspersonal på samma sätt som 2023.

Siv Norlin ser dock ingen risk för att möjligheten att ta in billigare personal, som kan ha sämre anställningsvillkor, i förlängningen ska leda till försämrade villkor för myndighetens anställda.

– Vi kan inte se att det hotar villkoren för ordinarie personal så länge som bemanningsföretag anlitas i så pass liten omfattning som ändå sker, säger hon.

STs förhandlingschef Åsa Erba Stenhammar säger sig inte heller ha sett någon press nedåt på statsanställdas löner som en följd av tjänsteupphandlingar, men konstaterar att det förekommit att myndigheter anlitat konsulter samtidigt som fast personal har sagts upp.

– Det är alltid något som vi är bekymrade över och en punkt som våra förtroendevalda alltid bevakar vid organisationsförändringar, säger hon.