Födelsedag för personnumret

Den 1 januari 1947 fick Johanna Charlotta Johansson från Veckholm, söder om Enköping, personnummer 400506+140. Hon var inte ensam om att få ett personnummer detta datum, det fick alla svenskar. Men Johanna Charlotta Johansson var speciell – hon var nämligen äldst i Sverige vid denna tid och därmed den tidigast födda person som haft ett personnummer. Plustecknet mellan hennes födelsedatum och de tre sista siffrorna indikerar att hon föddes 1840 och inte 1940.

Vid årsskiftet är det 75 år sedan personnumret infördes i Sverige. Det som 1947 sågs som en mindre teknikalitet i den stora folkbokföringsreformen lade grunden till det moderna svenska välfärdssamhällets framväxt och den offentliga förvaltningens verksamhet, menar forskaren Alexander Paulsson vid Lunds universitet.

– Det kan uppfattas som en liten banal sak, men personnumret har haft stor betydelse för statens möjligheter att effektivt driva in skatter och betala ut olika typer av försörjningsstöd, som till exempel pensioner, säger han.

Idén om ett personnummer, eller födelsenummer som det kallades från början, föddes under 1930-talet. Ett förslag till ett unikt identifikationsnummer för varje medborgare presenterades för första gången i en offentlig utredning 1938.

Men enligt Alexander Paulsson var det få remissinstanser som välkomnade utredningens förslag till en uppdelning av folkbokföringen mellan stat och kyrka, där staten skulle ta ett större ansvar. De flesta myndigheter ansåg att kyrkan var bäst lämpad att ha koll på medborgarna. Detta trots att befolkningens rörlighet hade ökat väsentligt och antalet personer med ”okänd vistelseort” i kyrkböckerna blivit allt fler.

Därmed blev det inget av förslaget om födelsenummer på 1930-talet.

Det dröjde dock inte länge innan frågan kom upp igen. Under andra världskriget ökade statens behov av information om invånarna, till exempel vilket yrke de hade – en uppgift som var viktig ur beredskapssynpunkt. Myndigheterna tvingades ofta kontakta församlingarna för att få sådana uppgifter.

– Då uppstod en diskussion om vilken typ av administration som skulle åläggas kyrkan respektive staten, säger Alexander Paulsson.

Samtidigt ökade statens behov av intäkter och en effektivisering av skatteindrivningen ansågs nödvändig. 1941 tillsattes en statlig utredning som skulle undersöka hur folkbokföringen och skatteindrivningen skulle kunna omorganiseras och möjligen slås samman i en statlig organisation.

”För envar i riket kyrkobokförd person skall finnas ett av länsbyrå eller riksbyrå fastställt födelsenummer” står det i inledningen till betänkandet ”Omorganisation av folkbokföringen”, som presenterades 1944. Detta födelsenummer skulle underlätta skatteindrivningen. Dessutom skulle det göra det lättare för myndigheterna att samla in information om medborgarna för att skapa statistik, något som blivit allt vanligare under denna period.

Förslaget fick gehör och 1 januari 1947 infördes födelsenumret, som skrevs med två siffror vardera för år, månad och dag, följt av ett skiljetecken och ytterligare tre siffror. Den sista siffran var jämn för kvinnor och ojämn för män. Länsbyråerna för folkbokföring fick i uppgift att fördela födelsenummer till befolkningen och för att göra det enkelt fick varje län en serie slutsiffror att dela ut. Hallands län fick till exempel serien 460–479 och Jämtlands län 820–849. På så sätt gick det att utläsa av de tre sista siffrorna var en person var född. Den ordningen avskaffades dock 1991 i samband med att personnumren slutade delas ut manuellt.

Vid införandet 1947 var alltså det primära syftet med födelsenumret att staten enkelt skulle kunna hålla koll på att alla betalade sin skatt och underlätta insamlingen av uppgifter för statistik. Men personnumret kom snabbt att få större betydelse.

– Även om det fanns en tanke om att det skulle vara ett universellt identifikationsnummer som skulle vara lätt att memorera, så tror jag inte att man 1947 insåg vilken vikt det födelsenumret skulle få, säger Alexander Paulsson.

Tiden efter andra världskriget präglades av en strävan mot kontroll. Det skulle vara ordning och reda i samhället och politikens vision var att städa upp och skapa något nytt, berättar Lars Ilshammar, historiker och biträdande riksbibliotekarie vid Kungliga biblioteket i Stockholm.

– Det var ingenjörernas och folkhemmets gyllene tid, säger han.

Så att förslaget om födelsenummer fick gehör just då var inte konstigt, menar han.

Under 1950- och 1960-talet genomfördes en rad sociala reformer som karaktäriserar den svenska välfärdsstaten, till exempel införandet av den allmänna pensionen. Med födelsenummersystemet var implementeringen av den stora reformen en enkel sak, jämfört med vad det hade varit annars, menar Alexander Paulsson.

– Utan födelsenumret hade vi fått införa någon annan typ av administrativt nummer i samband med ATP-reformen. Det är så det har gått till i många andra länder, där har slumpmässiga identifikationsnummer införts i samband med stora reformer. Dessa nummer har i vissa fall spridit sig till andra delar av den offentliga förvaltningen, i andra fall har man olika nummer för olika myndigheter, säger han.

I USA används exempelvis ”social security number” i dag av alla socialförsäkringsmyndigheter, skatteverket och militären. Men numret har ingen koppling till folkbokföringen och identifierar inte personen gentemot andra myndigheter eller institutioner.

Under 1960-talet började användningen av datorer smyga sig in i större svenska företag och organisationer. ”Automatiserad databehandling”, ADB, blev ett ord på allas läppar. Med hjälp av stansade hålkort kunde information snabbt matas in i och ut ur olika system. 1963 tog riksdagen beslutet att ADB skulle införas i hela statsförvaltningen. I samband med att 1967 års folkbokföringslag trädde i kraft fick födelsenumret ytterligare en siffra, en kontrollsiffra för att minska risken att mänskliga misstag som felskrivning skulle leta sig in i den automatiska databehandlingen. Födelsenumret fick också ett nytt namn – personnummer.

Denna tid – slutet av 1960-talet – var ifrågasättandets tid, konstaterar Lars Ilshammar. En allt större del av befolkningen började vända sig emot tanken på staten som den ”fostrande handen ovanifrån”.

– Även användningen av datorer kritiserades, de sågs nu som något storebror släpat in för övervakning av medborgarna. Det var just runt den här tiden som personlig integritet blev en politisk fråga, säger han.

1970 skulle för första gången en folk- och bostadsräkning genomföras med hjälp av datorer, vilket skapade stor debatt med protester och demonstrationer. Att en enorm mängd information skulle samlas in och sedan bearbetas och lagras med hjälp av datorerna upprörde många.

– Jag skulle säga att det var en form av civilisationsprocess som tog fart. Människor ville bli sedda och respekterade som unika individer, inte som siffror i statens kontrollmaskineri, säger Lars Ilshammar.

Debatten ledde till att Sverige som första land i världen fick en dataskyddslag som reglerade både offentliga och privata personregister och hur myndigheter får utbyta information om personer. Det inrättades en ny myndighet, Datainspektionen – som i år bytt namn till Integritetsskyddsmyndigheten.

Samtidigt som användningen av datorer ökade under de följande åren växte oron i samhället för vad teknikutvecklingen skulle leda till. I början av 1986 utbröt en mycket intensiv debatt om personlig integritet. Den 10 februari publicerade Dagens Nyheter en artikel med rubriken ”Projekt Metropolit: 15 000 svenskar i hemligt dataregister”. Avslöjandet att forskare på Stockholms universitet i över 20 år samlat in mängder av uppgifter om tusentals personer utan deras samtycke väckte hård kritik.

Metropolitprojektet, som startade innan dataskyddslagen kom till, hade en databas som omfattade 15 000 stockholmare födda 1953. Med hjälp av personnumren hämtades uppgifter från olika myndighets- och organisationsregister, exempelvis förlossningsjournaler, skolbetyg, mönstringsuppgifter och utdrag ur brottsregistret. I Sveriges Radios dokumentär Projekt Metropolit från 2015 berättas att forskarna dessutom genomförde IQ-test och enkätundersökningar med 53:orna när de gick i skolan, samt uppsökte barnens mammor för intervjuer. På detta sätt fick forskarna veta allt från nikotinvanor till hur många böcker som fanns i hemmet och hur lyckligt föräldrarnas äktenskap var.

När dataskyddslagen trädde i kraft 1973 tvingades Metropolitprojektet ansöka om tillstånd hos Datainspektionen för att få fortsätta föra register på det sätt som dittills gjorts. Enligt Sveriges Radios dokumentär granskade Datainspektionen projektet i två år innan myndigheten landade i att ge Metropolit ett specialtillstånd att samla in data och föra register. Detta gick dock allmänheten förbi och projektet pågick i det tysta ända fram till 1986.

Det övergripande syftet med forskningen var att besvara frågan ”Varför klarar sig vissa bättre än andra?”, och de ansvariga forskarna hävdade att den personliga integriteten aldrig varit hotad eftersom alla personnummer byttes ut mot avidentifierade löpnummer när de lades in i de system som forskarna arbetade i. Det fanns dock en kodnyckel som användes för att lägga in ny information. De massiva protesterna och debatten som följde på avslöjandet om Metropolit fick till slut forskningsledarna att förstöra kodnyckeln.

Sedan dess har reglerna kring forskning ändrats – bland annat måste alla studier som innefattar behandling av känsliga personuppgifter etikprövas i förväg av Etikprövningsmyndigheten. I dag skulle det vara omöjligt att bygga upp ett register som Metropolit, menar forskare som uttalar sig i dokumentären om projektet. Däremot har det genom åren gjorts hundratals studier på den avidentifierade data som finns kvar.

Frågan om övervakning och personlig integritet, som väcktes i samband med alternativrörelsernas framväxt på 1960-talet, blev politiskt sprängstoff på 1970- och 1980-talet. I samband med detta kom personnumren att ifrågasättas.

I dag genomsyrar integritetsfrågan det mesta, men just personnummer ses inte som så kontroversiellt längre, konstaterar Lars Ilshammar.

– Eran med rädsla för en övervakande storebror är i stort sett över. Det som oroar oss i dag är inte i första hand vad staten ser utan vad de stora nätjättarna samlar för information om oss, säger han.

Diskussionen om personnummer har under de senare åren främst handlat om andra saker än personlig integritet.

Under mitten av 00-talet kom varningar från Skatteverket om att personnumren för vissa datum höll på att ta slut. Anledningen var den ökade rörligheten över gränserna med ökad invandring, fler studenter från andra länder och en större ström av utländsk arbetskraft.

I stora delar av världen registreras födelsedatum på andra sätt än i Sverige. I flera länder får alla som är födda under årets första sex månader 1 januari som födelsedatum och de som är födda under andra halvan av året får 1 juli som födelsedatum. Det var främst för dessa dagar som personnumren höll på att ta slut.

2008 tillsattes en utredning som skulle se över möjliga lösningar på problemet. Utredningen kom fram till att det bästa sättet att komma runt detta var att de två siffror som markerar vilken dag en person är född skulle tas bort och ersättas av två slumpmässiga siffror mellan 01 och 31. Uppgiften om vilket datum personen är född skulle i stället kopplas till personnumret i folkbokföringsregistret.

Men utredningens förslag förkastades och i stället löstes problemet genom att personer som kommer till Sverige och har en kritisk födelsedag får ett personnummer med ett närliggande datum.

Ingegerd Widell, verksamhetsutvecklare på Skatteverkets folkbokföringsavdelning, framhåller att det svenska personnummersystemet var väldigt välfungerande när det infördes.

– Men i takt med befolkningsökningen har det blivit lite skört.

Hade personnumret införts i dag hade man nog valt ett annat system, menar hon.

– Då hade vi nog fått ett neutralt, slumpmässigt nummer där varken ålder eller kön framgick. Sådan information skulle i stället kunna kopplas som attribut till personnumret i folkbokföringsregistret.

Alla länder i Norden har i dag ganska likartade personnummersystem, och även våra grannländer har haft problem med att numren tar slut. I Danmark gjordes för några år sedan en förändring genom att den sista siffrans funktion som kontrollsiffra togs bort. Därmed finns det 9 999 nummer att dela ut för varje födelsedag, i stället för 999. Även i Norge har ett strategiskt beslut tagits om att förändra konstruktionen av personnumren.

Sverige har alltså redan hanterat hotet om brist på personnummer, men det finns politiker som vill se andra förändringar. Även om integritetsaspekten inte varit i fokus på senare år, har ett antal moderata riksdagsledamöter tagit upp den i flera motioner.

2016 motionerade till exempel Ewa Thalén Finné och Lotta Finstorp, båda från Moderaterna, om att Sverige borde slopa personnummer och gå över till ett system som är mindre integritetskränkande och svårare att missbruka.

”I Sverige använder vi snart sagt personnummer till alla vardagliga kontakter. Vi behöver dem i kontakten med myndigheter och sjukvården. När vi öppnar bankkonton och tecknar försäkringar, när vi bokar resor, hyr filmer, köper något på nätet eller rent av söker jobb. (…) Förutom att det är integritetskränkande för oss individer när vi ständigt registreras och övervakas innebär det också påtagliga risker för missbruk”, står det att läsa i deras motion.

En helt annan fråga kopplad till personnumren som det motionerats flitigt om i riksdagen är att de anger en människas kön. Riksdagsledamöter från både Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Centern har föreslagit att personnumret ska göras könsneutralt. Alla dessa motioner har dock fått avslag.

Just nu finns det ingenting som tyder på att det svenska personnummersystemet kommer att genomgå några stora reformer inom överskådlig framtid.

Ingegerd Widell på Skatteverket konstaterar att en generell förändring i personnummersystemet skulle få oerhörda ekonomiska och administrativa följder.

– Det skulle kosta miljarder och få konsekvenser ända ned till minsta lilla frisersalong. Förutom myndigheter och andra offentliga institutioner är det ju enormt många företag som hanterar personnummer i dag.