Kraven på myndigheterna ökar när Sverige rustar upp

Svarta liksäckar ligger på rad i nygrävda gravar utanför Väddö kyrka. Femhundra stupade soldater ska föras hit från slagfältet för att få en tillfällig viloplats i väntan på att striderna ska upphöra. När det blir fred ska kvarlevorna transporteras till de avlidnas hemorter.

I samband med gravsättningen hålls en kort ceremoni där en särskilt framtagen text läses av en fältpastor. Men den här gången ligger inga döda människor i säckarna, utan vedträn, och personnumren på de metallbrickor som följt med ned i gravarna är fiktiva.

Ceremonin är en del av militärövningen Aurora 26 som anordnades tidigare i år, då Försvarsmakten för första gången sedan 1950-talet övade krigsgravtjänst. Skatteverket fanns också på plats och deltog i pappersarbetet i ett tält märkt ”Admin”. Även i fredstid är det myndighetens uppdrag att registrera dödsfall i folkbokföringen.

– Vid höjd beredskap eller krig ska Skatteverket så långt det är möjligt hålla i gång sitt kärnuppdrag. Många andra myndigheter är beroende av vår grunddata. Övningar, som den under Aurora 26, är ett bra verktyg för att blottlägga sådant som behöver förbättras, säger Mikael Ekström, sektionschef för beredskapssektionen på Skatteverket, som är en av landets 67 beredskapsmyndigheter.

När Ryssland den 24 februari 2022 inledde sin fullskaliga invasion av Ukraina innebar det att det fanns en ny säkerhetspolitisk verklighet att förhålla sig till.

Bara några månader senare kallade den dåvarande justitie- och inrikesministern Morgan Johansson, S, till pressträff för att presentera en myndighetsreform för civilt försvar och samhällets krisberedskap. Mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget ville regeringen snabba på återuppbyggnaden av det civila försvaret, som monterats ned efter kalla krigets slut. Morgan Johansson meddelade att 60 statliga myndigheter skulle bli så kallade beredskapsmyndigheter. Sedan dess har ytterligare sju tillkommit. Det är myndigheter som hanterar en eller flera samhällsviktiga funktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvar. De ska fortsätta fungera även vid fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig. En ”historisk satsning”, menade ministern då.

Alla statliga myndigheter under regeringen har ett grundläggande beredskapsansvar, som regleras i beredskapsförordningen. Beredskapsmyndigheterna har ett utökat ansvar som bland annat innebär att de snabbt måste kunna ställa om sin verksamhet utifrån totalförsvarets behov vid ett beslut om höjd beredskap. De flesta beredskapsmyndigheter samverkar i beredskapssektorer, indelade utifrån sina olika samhällsfunktioner.

En del utpekade myndigheter har haft ett liknande särskilt ansvar inom totalförsvaret tidigare. Senast kallades de bevakningsansvariga myndigheter, förklarar Rickard Blomstrand, senior analytiker vid centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet på Försvarshögskolan.

– Men vid övergången till beredskapsmyndigheter 2022 skärpte regeringen vissa bestämmelser som avsåg totalförsvaret utifrån den hotbild som vi ser i dag. Ungefär vid millennieskiftet och fram till mitten eller slutet av 2010-talet fanns ett mer ensidigt fokus på fredstida krisberedskap vid många myndigheter, säger han.

Alla beredskapsmyndigheter ska ha en krigsorganisation som gör det möjligt att hålla verksamheten i gång under svåra förhållanden. För att säkerställa att myndigheterna snabbt ska kunna ställa om verksamheten ska de enligt Myndigheten för civilt försvars föreskrifter ta fram tio planer för krigsorganisationen. De ska beskriva allt från myndighetens huvudsakliga krigsuppgifter och personalbehov till hur lokaler ska användas och med vilka aktörer samverkan behöver ske. När planerna har tagits fram och förankrats ska de övas regelbundet, i syfte att testa och revidera krigsorganisationen.

För en del myndigheter är beredskapsfrågorna välbekanta. För andra är mycket helt nytt. En sådan myndighet är Skolverket. Uppdraget som beredskapsmyndighet har inneburit en stor förändring, enligt säkerhetschefen Linda Sjödin.

– Vi hade inte alls haft fokus på beredskapsfrågor på det sättet tidigare. Det ställer en hel del nya krav på oss som myndighet, säger hon.

Skolverkets ansvar som beredskapsmyndighet är att stötta förskolor, skolor och fritidshem så att de kan upprätthålla verksamheten under kris eller krig. Huvudmännen behöver planera för tillgången till el och mat samt säkerställa att personal finns på plats.

Internt har Skolverket byggt upp sin krigsorganisation och tagit fram planer, höjt grundsäkerheten, köpt in säker kommunikationsutrustning, övat på scenarier som elbortfall och cyberangrepp, utbildat anställda och anpassat lokalerna.

I dag arbetar en grupp på åtta personer direkt med beredskapsuppdraget. De samarbetar i sin tur med andra delar av myndigheten i olika frågor.

– Vi har byggt en väldigt god grund att stå på. Sedan finns det alltid mycket mer att göra. Nya hotbilder och förändringar i omvärlden. Man blir aldrig riktigt klar. Men vi kämpar på och gör det bästa vi kan, säger Linda Sjödin.

Boverket blev beredskapsmyndighet för ungefär ett år sedan. Erfarenheter från Ukraina visar på vikten av att snabbt kunna återuppbygga raserad infrastruktur. Myndighetens uppdrag är att arbeta med försörjningsanalyser av byggmaterial. Det handlar bland annat om att veta var byggmaterial finns och känna till transportvägar och sårbarheter. Men även att se till att lagar och föreskrifter fungerar smidigt och att byråkrati inte kommer i vägen för ett snabbt återuppbyggnadsarbete.

– Det här är fortfarande nytt för oss, säger Per Lindkvist, biträdande säkerhetsskyddschef på Boverket.

Under året har myndigheten rekryterat flera nya anställda som arbetar med uppdraget.

– Nu behöver vi öva för att se om det är något vi behöver skruva på. Vi känner oss fortfarande som nybörjare, men har ändå tagit fram de olika planer vi behöver ha som beredskapsmyndighet, säger Per Lindkvist.

I arbetet med att planera och organisera verksamheten inför och under höjd beredskap kan myndigheterna ta hjälp av vägledningar från Myndigheten för civilt försvar, MCF.

– Varje beredskapsmyndighet ansvarar för sin verksamhet och sitt sakområde, men vår uppgift är att se till att alla delar fungerar så bra och effektivt som möjligt tillsammans. Det civila försvaret och beredskapen är ingenting en aktör kan lösa enskilt, säger Anna Nyman, stabschef på avdelningen för strategisk inriktning och planering vid MCF.

Flera instanser pekar dock på otydligheter i strukturen för civilt försvar och samhällets krisberedskap, som i huvudsak regleras i beredskapsförordningen och trädde i kraft i oktober 2022. Regeringen offentliggjorde inga underlag i samband med beslutet, och utan proposition, regeringsskrivelse eller förordningsmotiv har det varit svårt för aktörerna att veta vad de förväntas åstadkomma, konstaterade Riksrevisionen i en granskning förra året.

Rickard Blomstrand på Försvarshögskolan menar att bristen på vägledning från regeringen har gett beredskapsmyndigheterna ett stort tolkningsutrymme.

– Det behöver inte bara vara negativt, men om det görs vitt skilda tolkningar i systemet kan det bland annat påverka samordningen mellan myndigheterna. Eftersom det handlar om en så pass stor reform inom beredskapen hade det nog varit bra med mer tydlighet från regeringen, säger han.

Myndigheten för totalförsvarsanalys, MTFA, drar liknande slutsatser. Otydligheten har bromsat takten i uppstarten av samarbetet inom de tolv beredskapssektorerna, som är tänkta att fungera som plattformar för samverkan och samordning.

Arbetet i varje sektor leds av en sektorsansvarig myndighet. Sektorerna samarbetar med andra aktörer, som Försvarsmakten, näringslivet och civilområdena. I den nya beredskapsstrukturen är Sverige uppdelat i sex civilområden – geografiska områden där en länsstyrelse leder arbetet med att samordna det civila försvaret regionalt och med militären. Enligt MTFA har det varit oklart hur ansvar och ledning ska samspela mellan sektorsansvariga myndigheter och civilområdesansvariga länsstyrelser.

– Vi har sett en del utmaningar i strukturen, bland annat otydliga roller och ansvar. Det har man försökt lösa ut, men det finns en del kvar att göra. Det har tagit tid att hitta arbetsformer, rutiner och gemensamma dokument, så hittills har arbetet i sektorerna främst varit förutsättningsskapande. Det är först nu de har kunnat komma vidare med den operativa förmågan, säger Eva Simic, avdelningschef på MTFA.

Nästan alla beredskapsmyndigheter ingår i en eller flera beredskapssektorer. Skatteverket är del av Ekonomisk säkerhet, som ansvarar för att samhällets utbetalningar ska fungera, och är sektorsansvarig myndighet för Försörjning av grunddata. Dessa två sektorer har enligt MTFA haft utmaningar under uppbyggnadsfasen, bland annat på grund av personalomsättning och brist på tydliga planer och uppdragsbeskrivningar.

Skatteverkets sektionschef Mikael Ekström liknar arbetet med att stå under ett vattenfall, där den stora utmaningen är att hinna växa, samordna och befästa kunskap samtidigt.

– När ett system ska växa från en låg nivå tar det ett tag innan det blir ordning och reda. Att det ska gå friktionsfritt tror jag är omöjligt. Vi jobbar medan vi bygger, och det är inte ideala förutsättningar. Vi inser att Sverige AB väntat väl länge innan vi fick styrsignaler och nu försöker vi alla springa i kapp och täppa till hålen så fort det går, säger han.

Representanter för beredskapsmyndigheter som Publikt talat med är överlag nöjda med det stöd de får av MCF. Men några konstaterar också att den konkreta vägledning som de upplever sig ha behov av inte alltid har funnits på plats.

– En del saker är väldigt tydliga medan det gått trögare med vissa vägledningar. MCF har varit ett stort stöd, men de jobbar ju på samtidigt som vi måste jobba på. De har också en resa att göra. Men nu börjar det utkristallisera sig mer, sedan behöver vi ju också göra egna analyser av vad som krävs inom skolväsendet, säger Linda Sjödin på Skolverket.

MCF tar löpande fram stöd och vägledningar, framhåller sektionschefen Anna Nyman.

– Men det är klart att det varit en utmaning, det här är en komplex och jättestor reform som omfattar hela samhället förutom det militära försvaret. Så det vore ju konstigt om det inte tog lite tid att få all vägledning på plats, säger hon.

Av Riksrevisionens granskning framgår att flera beredskapsmyndigheter bedömer att deras anslag inte är tillräckliga, vilket leder till en pressad situation. Det medför enligt Riksrevisionen en risk för att verksamhet med direkt betydelse för det civila försvaret inte genomförs.

I sitt budgetunderlag för 2027–2029 pekar exempelvis Boverket på behovet av utökad finansiering för att kunna leva upp till de ökade krav som ställs på en beredskapsmyndighet. ”Om finansiering uteblir kommer det fördröja och försvåra genomförandet av åtgärder och etablering av nationella strukturer som syftar till att skapa förmåga inom bygg och anläggning”, konstaterar myndigheten.

– Myndigheten har sökt projektmedel hos MCF, ur anslaget för krisberedskap, som vi fått för att kunna lägga resurser på detta. Det är klart att uppdraget är resurskrävande, men nu gäller det att bygga upp förmåga och det tar tid, säger Boverkets biträdande säkerhetsskyddschef Per Lindkvist.

Även ST anser att myndigheterna skulle behöva bättre förutsättningar för att klara beredskapsuppdraget, enligt förbundets biträdande förhandlingschef Niklas Simson.

– För många av våra medlemmar har det här inneburit ytterligare en arbetsuppgift som ska hanteras. Samtidigt har de inte fått fler kollegor – vilket skulle behövas. De har inte heller fått ett erkännande för det här nya uppdraget i anställningsvillkoren, säger han.

Resursfrågan är avgörande för beredskapsmyndigheterna, menar han.

– Får myndigheterna inte rätt resurser är det klart att det kan leda till en sämre arbetsmiljö. Det kan i sin tur leda till en sämre beredskap och att myndigheterna inte fungerar så bra som de borde.

ST är i grunden annars positivt till införandet av beredskapsmyndigheter.

– Den här strukturen har tydliggjort ansvarsfördelningen och också talat om vilka myndigheterna behöver samverka med. Det måste till om vi ska ha en motståndskraft i samhället mot yttre påfrestning, höjd beredskap eller ytterst krig, säger Niklas Simson.

När hela samhället rustar för krig blir specialister inom säkerhet och beredskap hett eftertraktade. Beredskapsmyndigheterna behöver anställda som har kännedom om myndighetens kärnuppdrag men även kunskap om beredskapssystemet.

– Beredskap som fält växer inom staten och många bemannar upp sina funktioner samtidigt. Det är ingen lätt kompetensförsörjningsfråga, utan det har blivit en dragkamp på många plan, säger Simon Johansson, analytiker på MTFA.

Den statliga arbetsgivarpolitiken slår fast att staten inte ska vara löneledande. Beredskapsmyndigheterna behöver därför slåss om arbetskraften med andra argument, som trygga anställningsvillkor och möjligheten att arbeta med samhällsviktiga uppgifter. Problemet för staten är att den privata sektorn var tidigare ute med att rekrytera specialister inom säkerhet och beredskap, konstaterar Pierre Gudmundson, grundare av säkerhetsrådgivningsföretaget SRI, som bland annat anlitas av beredskapsmyndigheter.

– I den privata sektorn kan specialisterna tjäna mellan 75 000 och 100 000 kronor, medan en myndighet kanske erbjuder 30 000 kronor mindre i lön och sämre pensionsvillkor. De beredskapsmyndigheter som anslagit en budget med utrymme för högre löner kommer att dammsuga de andra myndigheterna. De konkurrerar om samma personer, säger han.

Men enligt STs biträdande förhandlingschef Niklas Simson behöver inte lönenivåerna vara ett hinder för staten.

– När man pratar om att staten inte ska vara löneledande gäller det hela sektorn. Det betyder inte att det inte kan finnas vissa kompetensområden som är löneledande. Statliga arbetsgivare behöver hela tiden kunna spegla anställningsvillkor för att vara attraktiva och hitta rätt kompetens. I grunden är det här också ett politiskt ställningstagande, som kan ändras om man vill och är beredd att betala för det, säger han.

De flesta beredskapsmyndigheter behöver också ha ett helt annat säkerhetstänk än tidigare. Känslig och skyddsvärd information måste hanteras och delas på ett säkert sätt, men även den fysiska säkerheten i lokalerna kan behöva förstärkas. Flera länder spionerar på Sverige och Säkerhetspolisen har pekat på vikten av ett gott säkerhetsskyddsarbete när både det civila och det militära försvaret växer.

– Främmande makt är superintresserade av vad Sverige håller på med, hur vi förbereder oss, hur uthålliga vi är, vad vi upphandlar och hur vi skapar redundans och resiliens. De måste in i beredskapsmyndigheterna för att hitta svaren – det kan ske genom cyberattacker, offentlighetsprincipen, insiderhandlingar och spioner. De här myndigheterna har fått en jättestor måltavla på sig, säger Pierre Gudmundson.

Personalsäkerheten blir särskilt viktig, menar han, bland annat för att upptäcka infiltration. Exempelvis kan personliga sårbarheter som uppstår under anställningens gång upptäckas och utnyttjas av en hotaktör. En pressad medarbetare kan komma att agera kortsiktigt, slarvigt och ansvarslöst, vilket riskerar att leda till att personen avsiktligt eller oavsiktligt skadar sin arbetsgivare, konstaterar Pierre Gudmundson.

– Om de sedan kallas spioner, insiders, möjliggörare eller infiltratörer beror helt på omständigheterna och de eventuella konsekvensernas betydelse, säger han.

Därför bör beredskapsmyndigheterna arbeta strukturerat med personalsäkerhet även efter rekryteringstillfället, framhåller Pierre Gudmundson. På så sätt går det att tidigt fånga upp signaler – som ett ändrat beteende – och koppla in företagshälsovården för att erbjuda hjälp och stöd.

Ett gott ledarskap blir en särskilt viktig komponent, menar Pierre Gudmundson.

– Det handlar bland annat om vem som tillåts vara chef och hur de rekryteras. Toxiska ledare är den största insidergeneratorn som finns – de kanske tillåter mobbning, särbehandling eller premierar favoriter i gruppen, säger han.

Någon tydlig förändring i synen på ledarskap och chefsrekrytering har dock inte Anders Tell, avdelningsordförande för ST inom Skatteverket, märkt av.

– Vi har inte sett något sådant. Kanske att man som chef tänker till lite extra om man bara har säkerhetsklassade medarbetare, säger han.

Inte heller andra fackligt förtroendevalda som Publikt talat med har sett till några särskilda satsningar på ledarskap och arbetsmiljö.

Det är dock tydligt att den nya rollen som beredskapsmyndighet har påverkat verksamheten på många myndigheter. På Boverket, som bara varit beredskapsmyndighet i ett år, har uppdraget krävt en rejäl kraftsamling, berättar STs avdelningsordförande Emma Fäldt.

– Beredskapsfrågorna har fått hög prioritet och slukat både tid och resurser. Personalramen har utökats och vi har en ny enhet. Det har varit mycket internrekrytering till nya roller, vilket i sin tur skapat andra hål i verksamheten, säger hon.

Till skillnad från Boverket var Skatteverket tidigare bevakningsansvarig myndighet med utökat ansvar för krisberedskap. Men trots erfarenheten av ett liknande uppdrag upplever Anders Tell att myndighetens resurser är en utmaning.

– Det är redan pressat och det kommer många uppdrag som ska lösas med befintliga resurser samtidigt som vi har generella besparingskrav varje år. Vi är absolut inte mest utsatta och kan hantera det, men det blir ytterligare en uppgift som läggs till utöver kärnuppdraget, säger han.

I fredstid berörs de anställda i olika grad av arbetsplatsens särskilda beredskapsuppdrag, visar Publikts rundfrågning bland ett tiotal beredskapsmyndigheter.

Mest påtagligt blir det för medarbetare som arbetar direkt med beredskapsfrågorna och behöver lägga mer kraft på sådant som omvärldsbevakning, samverkan med andra myndigheter och förmågeplanering. På Post- och telestyrelsen finns hela avdelningar som jobbar med beredskapsfrågor medan vardagen för en anställd som handlägger ärenden om bredbandsstöd inte förändrats särskilt mycket.

På Trafikverket har beredskapsperspektivet fått större utrymme i den ordinarie verksamheten, exempelvis vid planering, byggande och underhåll av väg och järnväg. ”För medarbetare som arbetar med exempelvis it, inköp, personalfrågor eller kommunikation kan det innebära ett ökat fokus på informationssäkerhet, leverantörsberoenden, personalförsörjning, alternativa arbetssätt och förmågan att kommunicera även vid omfattande störningar”, skriver myndigheten till Publikt.

På Energimyndigheten påverkar uppdraget som beredskapsmyndighet personalplaneringen, eftersom rätt kompetens behöver vara på plats under hela året, vilket exempelvis har betydelse för sommarschemat. ”Det har vi hittills löst genom god framförhållning och dialog mellan medarbetare och chefer för att så långt som möjligt komma överens om hur ledigheter bör förläggas”, framhåller myndighetens presstjänst.

En del beredskapsmyndigheter funderar fortfarande på hur stor del av personalstyrkan som ska krigsplaceras. På Pensionsmyndigheten och Livsmedelsverket är alla krigsplacerade, medan exempelvis Skolverket och Lantmäteriet har krigsplacerat delar av personalen. Krigsplacerade anställda är skyldiga att fortsätta arbeta om verksamhetens krigsorganisation aktiveras. Vid krigsplaceringen får den anställde ett skriftligt besked från arbetsgivaren, där det framgår var medarbetaren ska infinna sig.

Om krigsorganisationen faktiskt aktiveras innebär det stora konsekvenser för de krigsplacerades arbetsrätt, enligt STs biträdande förhandlingschef Niklas Simson.

– Inflytandet för fack och anställda inskränks och arbetsgivaren får större autonomi. För den enskilda innebär det bland annat en mer långtgående arbetsskyldighet, man kan inte säga upp sig som vanligt, får kanske fler arbetsuppgifter eller behöver jobba under fler timmar, säger han.

På flera beredskapsmyndigheter har också antalet befattningar som är placerade i säkerhetsklass ökat. I vissa fall har det skett som en direkt följd av det nya beredskapsansvaret, medan andra myndigheter redan tidigare började säkerhetspröva fler medarbetare.

På MCF är nästan alla tjänster placerade i säkerhetsklass, berättar STs avdelningsordförande Jan Fenelius.

– Det finns en del oro bland medlemmar för att man ska tappa säkerhetsklassningen och bli uppsagd. Vi har haft några sådana fall där vi inte ens fått veta varför. Det har varit enormt jobbiga ärenden, säger han.

Även på Skatteverket är säkerhetsprövningar en het fråga, enligt STs avdelningsordförande Anders Tell.

– Det är ett helt annat säkerhetstänk på myndigheten, en gigantisk skillnad mot hur det såg ut för tio år sedan. Direktiven från Säpo och bedömningar kring säkerhetsklassningar är hårdare. I början fick vi också en del frågor om krigsplaceringar, men nu tror jag ändå att det har blivit tydligt för många vad det innebär, säger han.

För Skatteverkets del blev den stora övningen i krigsgravtjänst vid Väddö kyrka lyckad. Myndighetens rutiner för att ta emot och hantera information om de femhundra stupade soldaterna fungerade som planerat, även utan de vanliga verksamhetssystemen.

Parallellt testades flera andra viktiga delar i Skatteverkets krigsorganisation, bland annat krisledning, kommunikation, HR och administration.

Enligt myndigheten gav övningen insikter om betydelsen av struktur och säker informationsöverlämning samt behovet av tydligt etablerade kontaktvägar och ansvarsområden – både mellan myndigheter och inom Skatteverket. Det är erfarenheter och lärdomar som förstärker myndighetens och Sveriges beredskap och på sikt kan visa sig vara avgörande om landet skulle dras in i krig.

Trots utmaningarna går utvecklingen i det civila försvaret framåt, konstaterade MCF i en rapport i maj. ”Beredskap ses numera som kärnverksamhet och inte som en sidouppgift för några eldsjälar”, skriver generaldirektören Mikael Frisell i förordet. Myndigheten noterar en positiv utveckling inom alla beredskapssektorer – men framhåller att erfarenheter från Ukraina, den förhöjda hotbilden och de krav som ställs på Sverige som Natomedlem har höjt tröskeln för den förmåga som krävs. Således behöver takten i utvecklingen av det civila försvarets förmåga ”öka skyndsamt”, bedömer MCF.

– Regeringen har varit tydlig med att det är bråttom. Allt är inte på plats, men vi behöver jobba på för vårt lands skull. Det är en resa där man aldrig blir riktigt klar, men jag tycker att vi har kommit en bra bit på vägen, säger Skolverkets säkerhetschef Linda Sjödin.