Upphandlare redo för sociala krav vid inköp

Varifrån kommer kläderna? Jordbruksverkets upphandlare Kjell Axelsson letar efter märkeslappar i den röda jackan och de svarta byxorna som Jordbruksverket köpt in. Jackan avslöjar inte sitt ursprung, men i byxans linning finns en lapp: »Made in China«.
Leverantören har lovat att arbetskläderna tillverkas i fabriker som inte har barnarbete eller tvångsarbete, som tillåter facklig organisering och har lika lön för kvinnor och män. Men Kjell Axelsson och hans kollega Lena Söder­blom har inga möjligheter att kont­rollera om löftet uppfylls i samtliga led.

– Det är lite bekymmersamt att vi inte kan kolla, säger Kjell Axelsson. Det kanske sitter ett barn och syr byxorna.
Kjell Axelsson och Lena Söderblom är två av statens hundratals inköpare. Den offentliga sektorn upphandlar
varor, tjänster och byggentreprenader för omkring 600 miljarder kronor om året, och var femte upphandling görs av statliga myndigheter och bolag.

En upphandling är en lång process. De enklaste affärerna på Jordbruksverket tar ungefär tre månader, andra kan dra ut mer än ett halvår. Upphandlarna kan ha flera inköp i gång parallellt, berättar Kjell Axelsson.

– Ett kan vara i fasen att vi just har annonserat, då ska jag bevaka och se om det kommit in några frågor. Ett annat kan vara i sin början, då jag diskuterar kraven i en kommande upphandling med avdelningen som ska göra inköpet. Just nu håller jag till exempel på med kravspecifikationen för blodanalys­apparater till distriktsveterinärerna.

Jordbruksverkets tre upphandlare och deras chef har rutin på miljonaffärer. Men det är inget som syns på ytan i deras kontorsmiljö. Där de sitter för sig själva i en kort korridor är det snarare lite prångigt och gammaldags, med linoleummattor i grått och beige.
Utsikten är en grå fasad på andra sidan gatan. I bokhyllan bakom Kjell Axelssons skrivbord ligger aktuella akter för pågående upphandlingar i sorterade papperstravar.

Både Lena Söderblom och Kjell Axels­son är erfarna i yrket. De har ingen akademisk bakgrund men är certifierade i
lagen om offentlig upphandling. Det är den lagen de måste hålla sig till. Den kräver annonsering och anbudsför­farande vid upphandlingar över ett visst värde. Myndigheten måste sedan välja de leverantörer som uppfyller de krav som ställts och som har lägst pris eller är det ekonomiskt mest fördelaktiga.

Allmänheten kan ha förväntningar som upphandlarna inte kan infria på grund av lagens krav, exempelvis att man ska gynna producenter i närområdet.

– Folk förstår inte lagen om offentlig upphandling, säger Lena Söderblom. Vi kan inte kräva att transporten ska vara max tre mil eller så, även om korta transporter kan vara ett mervärde.

För utomstående kan upphandling verka både krångligt och kruttorrt. Men Lena Söderblom och Kjell Axelsson beskriver sitt arbete som spännande, utvecklande och roligt.

– Jag har arbetat med det här i 16–17 år, och det är fortfarande lika roligt, säger Lena Söderblom. Den ena dagen är inte den andra lik, det är så olika typer av upphandlingar.

Jordbruksverket köper ungefär lika mycket varor som tjänster, det kan handla om allt från engångsoveraller och medicinsk utrustning till IT-system och konsulter. Även om upphandlarna samarbetar med de avdelningar som gör beställningarna måste de också själva ha en förståelse för vad de köper.

– Man får sätta sig in i mycket, konstaterar Kjell Axelsson. Det roligaste är nog alla kontakter. Vi har kontakter med leverantörer och här på myndig­heten vet de flesta vilka vi är. Vi har också utbildningar för medarbetare på Jordbruksverket.

Upphandling är en extremt regelstyrd verksamhet. Lagen om offentlig upphandling, lou, talar i detalj om hur processen ska gå till, och bakom lagen finns EUs upphandlingsdirektiv.

Om Jordbruksverket exempelvis ställt som »ska-krav« i en upphandling att alla anbud ska vara på svenska får anbudsgivarna inte avvika från det. Kjell Axelsson drar sig till minnes en sådan upphandling där en anbuds­givare skrivit en rad på engelska.

– Jag tror att vi släppte igenom den ändå.

– Ja, om anbudet har en liten defekt som egentligen inte betyder något kan vi göra det, förklarar Lena Söderblom.

Men risken finns alltid att leverantörer som inte vunnit affären överklagar till domstol. Ungefär åtta procent av alla offentlig upphandlingar dras inför skranket. Det fördröjer den tänkta leveransen med flera månader, och om myndigheten förlorar kan man tvingas att göra om hela processen.

Det är alldeles för lätt att överklaga, tycker Lena Söderblom.

– Det kan vara någon som påstår att den leverantör vi valt inte klarar att leverera.

Sociala krav är också något som förfördelade leverantörer kan ta strid om. Jordbruksverket kräver att varor de köper utomlands ska produceras under förhållanden som uppfyller vissa minimivillkor, de så kallade kärnkonventionerna som FN-organet Internationella arbetsorganisationen, ILO, antagit.

Upphandlarna har diskuterat att också ställa krav på kollektivavtalsenliga villkor hos svenska leverantörer, men hittills inte vågat. Det vore diskriminering, tror Kjell Axelsson.

– Vad är likvärdigt när jag ska utvärdera sådana anbud? Det är väldigt svårt.

De är inte ensamma om att tveka. Statliga myndigheter är mindre benägna än kommuner och landsting att ställa sociala krav i upphandling, enligt flera experter som Publikt talat med. Den privata sektorn, som ju inte har lagen om offentlig upphandling som hämsko, ligger också före.

– Privata företag har arbetat mycket längre med den här frågan, säger Théo Jaekel, utredare på organisationen Swedwatch. De har en spotlight på sig, konsumenter och investerare är intresserade.

Statliga Kammarkollegiet sluter ramavtal som andra myndigheter kan använda för exem­pelvis kaffeautomater, IT-utrustning och bemanningstjänster. Där är Richard Bexelius samordnare, och han ser landstingen som en förebild för myndighetens arbete med ramavtal.

– Landstingen har kommit väldigt långt och har en särskild portal för hållbar upphandling, säger Richard Bexe­lius. De har haft en del uppseendeväckande fall med icke människovärdiga förhållanden långt ned i underleverantörsledet, och det har nog bidragit till att man har tagit tag i den här frågan på ett ambitiöst sätt.

Statliga myndigheters avhållsamhet när det gäller sociala krav kan bero på ovana och rädsla för överprövningar, tror han.

– Vi har fått många fler överprövningar, säger han. Leverantörerna lusläser underlaget, eftersom det handlar om så stora ekonomiska värden. Och upphandlarna tycker att det är svårt att hitta formuleringar om sociala krav som är tillåtna.

Även expertmyndigheten Kammar­kollegiet har ramavtal som saknar sociala krav. Bakgrunden till det är att man för några år sedan tog över ansvaret för ramavtalen från elva andra myndigheter och fortfarande hanterar »ärvda« avtal. Det finns bara ett ramavtal för tjänster som innehåller krav på villkor jämförbara med kollektiv­avtal – avtalet för bemanningstjänster.

Men nu har Richard Bexelius i uppdrag att skapa en strategi för sociala hänsyn i Kammarkollegiets upphandling.

– Vi är en så pass stor aktör, och vår ambition är att ta sociala hänsyn.

Man ska införa en standardformulering om att det ska finnas »kollektiv­avtalsliknande villkor« hos dem som levererar tjänster. När det gäller varor, som ofta produceras i fattiga länder, ska producenterna uppfylla ILOs kärn­konventioner. Därtill finns en obligatorisk klausul mot diskriminering.

Richard Bexelius är säker på att Kammarkollegiet har lagen och EU på sin sida när man väljer att införa såda­na skrivningar i avtalen. Lisa Sennström, upphandlingsexpert på Konkurrens­verket, håller med. Ett nytt EU-direktiv ger tydliga möjligheter att ställa sociala krav och ska in i svensk lag, men det är möjligt redan i dag, anser hon.

– Men de ska vara möjliga att följa upp, och de ska vara proportionerliga och transparenta.

Lisa Sennström leder en projektgrupp som ska utarbeta en vägledning för hur myndigheter kan ställa krav på kollektivavtalsvillkor.

– Vi vill vara så konkreta man kan vara. Det som efterfrågas är konkret stöd och inte generella vägledningar.
Projektet har en partsammansatt referensgrupp som bidrar med kunskap om den svenska arbetsmarknaden. Lisa Sennström önskar sig en databas där inköparna kan hitta alla kollektivavtal.

– Men det kan finnas flera kollektivavtal i en bransch, hur gör man då? Inom städentreprenader finns exempelvis fem avtal.
När upphandlarna valt avtal ska de bestämma vilka delar som ska ingå i kraven, och det behöver de hjälp med, bedömer Lisa Sennström.

Vägledningen ska vara klar i maj. Myndigheterna har då ett knappt år på sig att lära sig att hantera sociala krav innan lagändringar som regeringen förbereder är tänkta att träda i kraft. Regeringen utreder nämligen hur krav på kollektivavtalsliknande villkor och ILOs kärnkonventioner, för tjänster respektive varor, kan bli obligatoriska i offentlig upphandling. Tanken är att en ny, skarpare lag ska träda i kraft nästa vår.

– Det är en självklarhet att skatte­betalarnas pengar inte ska användas till social dumpning, säger civilminister Ardalan Shekarabi, S. Det är också en självklarhet att skattepengar inte används till barnarbete eller slav­liknande förhållanden.

En ny myndighet för upphandlingsstöd ska hjälpa myndigheterna att anpassa sig till nya regler om skärpta sociala krav. Den bildas 1 september, då upphandlingsstödet flyttar från Konkurrensverket.

På Jordbruksverket säger Lena Söder­blom och Kjell Axelsson att de är beredda på en sådan lagändring.

– Vi skulle kunna köra rakt av om det införs krav på kollektivavtals­enliga villkor, tror Lena Söderblom.

Problemet blir snarast hur sådana krav ska följas upp, anser de. Det gäller även de krav de redan i dag ställer vid inköp av varor.

– De här skulle man vilja kolla, komma oanmäld till fabriken, säger Lena Söderblom och pekar på de svarta byxorna från Kina.

Men sådana resurser har inte Jordbruksverket. Uppföljning är också en fråga som Konkurrensverkets arbetsgrupp funderar på.

– Den är väldigt eftersatt, säger Lisa Sennström. Men man ska inte ställa krav om man inte har för avsikt att följa upp dem.
Konkurrensverket ska undersöka om stat och kommuner kan använda den uppföljningsportal som landstingen och regionerna har. Myndigheterna kan också ta efter landstingens modell att göra revisioner och stickprovskontroller hos tillverkare i andra länder, framhåller Lisa Sennström.

För kontroll av arbetsförhållanden i Sverige diskuterar Konkurrens­verkets projektgrupp bland annat modellen Vita jobb, som Malmö stad använder och Stockholms stad ska börja med.

I Malmö agerar LO-förbund på stadens uppdrag som kontrollanter av leverantörer.

– Men det har kritiserats av arbetsgivarorganisationer och företag utan kollektivavtal, som tycker att det är främmande att facket ska ha den rollen, säger Lisa Sennström.

Kammarkollegiets Richard Bexelius säger att han ibland får höra att sociala och miljömässiga krav minskar konkurrensen. Själv tycker han, utifrån tidigare erfarenheter som upphandlare i Stockholms stad, att det är tvärtom.

– Många företag kan inte vara med om andra dumpar villkoren. När vi upphandlade städtjänster sa många seriösa företag att det inte var någon idé för dem att lägga anbud. Då är det brist på konkurrens.