Annons:
Bild:Anna Spång
Tillitsreformen
Fördjupning
AVAnn Dahlin0 kommentarerTyck till!

Lång väg från kontroll till tillit

För fem år sedan aviserade regeringen en ”tillitsreform” som utlovade större frihet och en minskad administ­rativ börda för offentlig­anställda. Men kritiker varnar för att förändringen kan bli kosmetisk, och facken tycks stå vid sidan om.

ST-medlemmen Susan Sahlberg, handläggare för antagning vid Mälardalens högskola, fick förra hösten ett uppdrag. Hon skulle skapa en arbetsgrupp och försöka lösa problemet med att studenter som missar uppropet förlorar sin plats.

– Studenterna måste ansöka, tacka ja, registrera sig och komma på uppropet. Om folk missar uppropet tar vi oftast in reserver och då har platsen gått förlorad. Vi har diskuterat det här i flera år, och förra året fick jag uppdraget, en "nollvision". Inga studenter skulle mista sin plats på grund av krångliga upprop, berättar Susan Sahlberg.

På initiativ av rektor Paul Pettersson deltar Mälardalens högskola i ett myndighetsnätverk som startats av Tillitsdelegationen, som sedan 2016 på ­regeringens uppdrag arbetar med att främja tillit i styrning och ledning av den offentliga sektorn. Därför ville man lösa uppropsproblemet med tillits­baserade arbetsmetoder. Cheferna lämnades utanför, i stället knöt Susan Sahlberg till sig bland andra studentkårens ordförande, studievägledare och personer som arbetar med studieadministration.

Efter att ha vridit och vänt på frågan beslutade gruppen att, med vissa undantag, helt enkelt avskaffa det obligatoriska uppropet. Rektor fattade senare ett kompletterande beslut om justeringar av reglerna för registrering, och i början av hösten sattes modellen på prov för första gången.

– Hittills har det fungerat väldigt bra. Med hjälp av historisk statistik hamnade vi rätt i våra antaganden om hur många reserver vi skulle kalla, och vi har arbetat på ett helt annat sätt med information till studenterna, säger Susan Sahlberg.

Uppföljningen tyder också på att pressen på den administrativa personalen vid terminsstarten har minskat, med färre mejl och samtal från studenter i behov av hjälp.

När rektor i maj tog ställning till reglerna om registrering kommenterade han det på Twitter och kallade beslutet "historiskt". Det var det första testet på att ett så kallat tvärteam kunde arbeta enligt ­modellen för tillitsbaserad styrning, skrev han.

Men för Susan Sahlberg var det långtifrån premiär.

– Jag har arbetat på högskolan i 21 år, och förr var ju det här ett mer etablerat arbetssätt. Men redan för många år sedan fick vi omorganisationer och ny styrelse och ledning, och det blev med åren mer toppstyrt och centralstyrt.

Det är ingen tvekan om vad hon föredrar.

– Ett tillitsbaserat arbetssätt är det bästa och mest effektiva. De som jobbar med frågorna bär på kunskapen och kan hitta lösningarna.

Det är ett synsätt som regeringen säger sig dela och nu försöker föra in i stat, kommuner och regioner. "Välfärdens proffs ska få vara proffs", skrev Socialdemokraternas partiordförande Stefan Löfven i en uppmärksammad debattartikel 2013. Ett år senare kunde han tillträda som statsminister, och redan i sin första budgetproposition lade regeringen den ideologiska grunden för det som kom att kallas tillitsreformen.

Då hade det redan länge hörts en kritik mot hierarkiska myndighetsorganisationer, där manage­ment och ledarskap betonas och där professionen har svårt att göra sig hörd. Ledningsfilosofin var en del av de styrningsprinciper som med ett samlingsbegrepp kallas new public management, NPM, och som hämtat sin inspiration från det privata näringslivet.

På exempelvis Försäkringskassan har ST-före­­trädare i flera år framhållit att en stark central­styrning minskat handläggarnas frihet. Johan Almén i STs avdelningsstyrelse började på myndigheten 2005, och sedan dess har det skett stora förändringar, anser han.

– Den tillitsstyrning som finns sträcker sig kanske till högre chefer, men inte till den första linjens chefer. Och för handläggarna är det mycket mer proces­styrt i dag, även på områden där det enligt lag ska finnas ett utrymme för handläggarens bedömning. Sedan har myndigheten ett antal kontrollfunktioner som ska säkra att processerna följs.

Den höga personalomsättningen i Försäkringskassan gör också att det "kollektiva minnet" av en mer självständig handläggning har bleknat, säger Johan Almén.

– Bland dem som gjort en längre resa finns helt klart upplevelsen av att manöverutrymmet blivit trängre, men en betydande andel är relativt ny­anställda och vet inte om något annat än det vi har i dag.

Managementvindarna har även blåst in i de delar av staten där professionen varit som starkast, på universitet och högskolor, anser statsvetaren på Stockholms universitet.

– Vi har kanske släpat efter den övriga staten, men den traditionella kollegiala styrmodellen är på utdöende. Nu ska det vara linjestyrning och klara hierarkier, där starka chefer förutsätts besluta om måldokument och ha en tydlig ansvarskedja nedåt i organisationen. Man vill inte ha in en massa åsikter "från sidan".

En av de principer som kännetecknar new public management och som fått stort genomslag är mål- och resultatstyrning. Den innebär att ägaren sätter upp mål och resultatkrav, men lämnar fältet relativt fritt vad gäller hur målen ska uppnås.

Det låter onekligen tillitsfullt. Men när idén skulle omsättas i praktiken inom vården, skolan och de statliga myndigheterna blev effekten närmast den motsatta.

– Ganska snabbt kom det att handla om att visa upp resultat i detalj. Och om man är samvetsgrann tar man då fram en stor mängd mätetal, vilket ökar administrationen, säger, professor i offentlig förvaltning vid Södertörns högskola.

I debatten om new public management har fokus ofta legat just på de detaljerade kraven på resultat­redovisning. Enligt kritikerna har de lett till en ­rapporterings- och granskningshysteri med om­fattande administration som följd. Läkare har vittnat om att de inte hinner träffa sina patienter på grund av allt pappersarbete, och lärare säger att de fått allt mindre tid för eleverna.

Hur mycket granskning, uppföljning och utvärdering kostar vet ingen. Anders Ivarsson Westerberg har uppskattat att granskningar av olika slag utgör så mycket som en tredjedel av statens verksamhet.

– Kostnaden för den som granskas är generellt dubbelt så stor som kostnaden för granskaren, säger han.

Forskarna talar också om en möjlig "trans­aktions­kostnad" i form av minskad tilltro till systemet om de granskade upplever granskningarna som illegitima. Granskningen kan till exempel uppfattas som illasinnat felfinneri, och den kanske inte fångar vad verksamheten faktiskt gör, så kallad särkoppling. Dessutom finns risken att den granskade ägnar stora resurser åt att visa upp en vacker fasad.

En återkommande kritik mot mål- och resultat­styrning är också att den bara kan baseras på mät­bara data, vilket kan leda fel i komplexa verksamheter där mycket av det kvalitativa arbetet inte går att sätta siffror på. På ett av Tillitsdelegationens seminarier i våras kallade Ekonomistyrnings­verkets general­direktör Clas Olsson det för "gatlyktefenomenet":

– Vi ser inte det vi behöver se, utan bara det som är belyst. Dessutom får vi effekten att man styr hårt ned i stupröret. Resultatstyrningen fångar inte hur verksamheten fungerar i samspel med andra myndig­heters verksamhet.

Ordföranden i Tillitsdelegationen är Christina Forsberg. Hon är i dag generaldirektör på Centrala studiestödsnämnden, men var tidigare länspolis­mästare. I den rollen blev hon väl bekant med det NPM-relaterade fenomen som brukar kallas pinnräkning. Det är ett slags maximering av snabba insatser som ser bra ut i måluppföljningar, men som inte nödvändigtvis ger den bästa samhälls­nyttan. Inom Polisen skulle man exempelvis göra ett visst antal nykterhetskontroller på vägarna.

– Det fanns ett klokt tänkande bakom målsättningen, men utformningen ledde stundtals till en missriktad kreativitet. En mängd utandningsprov kunde till exempel genomföras när trafiken var som mest intensiv, under dagtid i veckan. Men då får man inte tag på dem som kör onyktra. För att göra det behöver man vara ute på helgnätter och morgnar.

Under många år har alltså både forskare och professionella pekat på en rad negativa effekter av den NPM-inspirerade styrningen. Och nu signalerar regeringen att man vill ha något annat. Men vad kommer i stället?

Tillitsdelegationen, som regeringen tillsatte 2016, var till en början inriktad på kommuner och regioner, men lade i oktober i år fram ett betänkande om styrning och ledning med tillit i statsförvaltningen. Det består i huvudsak av slutsatser och analyser av olika försöksverksamheter och projekt i det som kallats Tillitsverkstaden och Tillitsnät­verket.

Utöver detta innehåller betänkandet två konkreta förslag. Arbetsgivarverket föreslås ta över stafettpinnen från delegationen och få ansvar för den fortsatta utvecklingen av tillitsbaserad styrning på myndigheterna. Delegationen vill också inrätta vad man kallar "regeringsnära utvecklingsmiljö", RUM, ett kommittéliknande organ som samlar människor från olika samhällsfält som gemensamt försöker lösa komplexa problem, såsom psykisk ohälsa eller ungdomskriminalitet.

Tillitsdelegationen mönstrar inte ut det kritiserade begreppet mål- och resultatstyrning.

– Vi måste alla leverera ett bra resultat, säger Christina Forsberg. Det är hur vi åstadkommer det som vi behöver förändra.

Både forskning och erfarenhet visar att ­människors inre motivation stärks när chefen styr med tillit och medarbetarna får utrymme att använda sin kompetens, framhåller hon. Då uppnår man också bättre resultat, och nytta för samhället, medborgarna och medarbetarna.

På Christina Forsbergs egen myndighet Centrala studiestödsnämnden, CSN, försöker man tillämpa tillitsbaserad styrning brett, berättar hon. I utvecklingsarbetet har arbetsgrupper med i huvudsak handläggare fått i uppdrag att lösa ett visst problem, till exempel att hitta kunder som flyttat utomlands. Gruppen analyserar problemet, talar med kunder och sam­verkanspartner och föreslår ett förändrat arbetssätt.

Innan förslaget genomförs får alla berörda handläggare göra en minivariant av undersökningen. Det är ett lärande som ger en inre motivation, säger Christina Forsberg.

– Man får förståelse för frågan och kan ta ansvar för lösningen. Ibland kan det handla om enkla lösningar, som att ringa upp kunder som missat saker i ansökningsformulären, i stället för att skriva till dem. Den förändringen har kortat handläggningstiderna och ökat kundernas förtroende för oss. Och professionen är stolt över att man kan leverera.

Styrningskedjan på CSN och andra myndigheter börjar ändå i toppen, med regeringens instruktion, årliga regleringsbrev och så kallade myndighets­dialoger mellan departement och myndighets­ledning.

Och i politiskt styrda verksamheter finns en logik som inte alltid gynnar tilliten parterna emellan. Orsaken är att medborgarna håller politikerna ansvariga för i princip alla fel och brister i de offentliga verksamheterna. När en skandal inträffar eller när en myndighet anses fungera dåligt är det därför frestande för politiker att peka med hela handen, snarare än att säga att "jag litar på att myndigheten löser detta".

Ett omdiskuterat exempel på denna politiska logik är regeringens styrning av Försäkringskassan. Förra året sparkades  under uppmärksammade former från posten som generaldirektör på myndig­heten, och i samband med detta ändrades målen inom sjukförsäkringen på nytt. Även under åren före konflikten kring Ann-Marie Begler präglades regeringens styrning av Försäkringskassan av tvära kast, påpekade Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, i en rapport som presenterades några månader senare.

Enligt ISF utgör den ryckiga styrningen en risk för rättssäkerheten och allmänhetens förtroende för försäkringen. De många omställningarna påverkar därtill handläggar­professionen negativt, konstateras det i rapporten. Personalomsättningen ökar, handläggare blir osäkra på om de gör rätt när riktlinjerna ständigt ändras och introduktions­utbildningen anpassas till det politiska fokus som ­råder för tillfället. De handläggare som nu rekryteras är i större utsträckning personer "vars drivkraft är att administrera försäkringen och nå mätbara ­produktions­mål" snarare än att hjälpa och stötta människor genom personliga möten, skriver ISF.

Regeringens styrning kan alltså lägga krokben för samma regerings ambition att "låta proffsen vara proffs". Och de förvaltningspolitiska experterna Anders Ivarsson Westerberg och Göran Sundström är tveksamma till hur stora förändringar tillitsreformen kan åstadkomma. Anders Ivarsson Westerberg ser än så länge inget tydligt brott med new public management:

– Man har försökt att hitta andra styrmodeller, men vad det har blivit är snarare att man tonar ned vissa aspekter av NPM och lyfter fram andra. Man pratar till exempel om kundorientering, som är ett typiskt managementorienterat uttryck, säger han.

Göran Sundström, som sitter i Tillitsdelegationens vetenskapliga råd, reagerar mot att fokus i många myndighetsprojekt varit medborgarnas tillit till myndigheterna, snarare än politikernas och myndighetsledningarnas tillit till professionerna.

– Frågan om medborgarnas tillit är förstås också viktig, men det är två väldigt olika diskussioner. Tillits­delegationen inrättades för att hitta styr­former bortom NPM, och det här vetter inte alls mot det.

STs ordförande Britta Lejon anser för sin del att bristen på långsiktighet i politiken är en av de faktorer som kan sätta käppar i hjulet för tillitsreformen.

– En räddhågsen myndighetsledning och en nervös politisk ledning är det värsta scenariot. Det är svårt att vara långsiktig med fyraåriga mandat­perioder och krav på att visa upp resultat.

Även om hon anser att idén om tillitsbaserad styrning i grunden är positiv från ett medarbetarperspektiv ser hon också andra "uppenbara risker", säger hon.

– Tillit förutsätter resurser och mandat i organisationen. Utan det finns risken att cheferna retirerar, och att ansvaret suddas ut och i stället hamnar på medarbetare som varken har betalt för eller förutsättningar för att ta det.

Britta Lejon är inte emot Tillits­delegationens förslag att låta ansvaret för tillitsreformen gå över till Arbetsgivarverket. Men, säger hon, om arbets­givarna får ansvaret blir det särskilt viktigt att facken har insyn, och att de lokala fackliga organisationerna får inflytande över hur reformen förverkligas på arbetsplatserna.

Det tycks dock inte vara fallet i alla de projekt som drivits i samarbete med Tillitsdelegationen. I det ovannämnda exemplet på Mälardalens högskola kom facket in först i slutskedet, i mbl-förhandlingar om ändrade regler.

En annan deltagare i Tillitsnätverket är Skogsstyrelsen, som har drivit projekt för bättre stöd till skogsägare och en mer decentraliserad styrning av mål och ramar. Där säger STs avdelningsordförande Royne Andersson att frågan inte alls har diskuterats mellan parterna.

– Vår lokala samverkan fungerar oftast väl, men inte i det här fallet. Jag visste inte ens att de jobbade med detta, så illa är det.

Royne Andersson anser att det finns en del att göra när det gäller Skogsstyrelsens tillit till de egna medarbetarna.

– Det vi upplever är mycket mer av pinnräknande och ett begränsat utrymme för fri tanke och användande av vår kompetens. Man ska genomföra det som planerats, punkt slut. Jag ser en risk att jobbet upplevs som tråkigare och som ett löpande band.

Vidare läsning: Den svenska tillitsreformen har en föregångare i Danmark, där regeringen lanserade sin vision om tillitsbaserad styrning i offentlig sektor 2013.

Bli den första att tycka till!
MigrationsverketNyhetAnställda på Migrationsverket i Sundbyberg klagade i veckan på riskerna för smittspridning i väntrummet. Efter kritik och påtryckningar tar myndigheten nu till flera åtgärder för att öka säkerheten i lokalerna.
POLISENNyhetEn anställd på Polisens hittegodsavdelning i södra Sverige döms efter strafföreläggande till dagsböter och villkorlig dom. Kvinnan greps på bar gärning när hon stal pengar i olika valutor ur ett skåp på sin arbetsplats.
ArbetsmiljöverketNyhetCoronaviruset gör att Arbetsmiljöverket väljer att avvakta med inspektioner i flera branscher. Myndigheten vill undvika risken för smitta och skona arbetsgivare som redan är hårt pressade av pandemin.
CoronaNyhetInställda körkortsprov och domstolsförhandlingar, videoundervisning på universitet, uppskjutna förrättningar samt fler ansökningar om vård av barn. Coronapandemin får konsekvenser på statliga arbetsplatser, och många planerar just nu för ännu hårdare prioriteringar.
SocialförsäkringarNyhetRegeringen uppdrar åt en särskild utredare att se över sjuk- och aktivitetsersättningen. Syftet är att ge fler människor möjlighet att försörja sig med eget arbete utifrån sin arbetsförmåga.
SjukpenningNyhetFörsäkringskassan begär inte längre läkarintyg av den som ansöker om sjukpenning. Det gäller inför tredje veckan då betalningsansvaret går över från arbetsgivaren till Försäkringskassan.
STNyhetOsäkerheten kring coronapandemin gör att STs förbundsstyrelse nu väljer att föreslå att kongressen som skulle hållits i slutet av maj i stället flyttas till hösten. ”Det känns jättetråkigt, men det går inte att göra på något annat sätt”, säger förbundsordförande Britta Lejon.
STATENS SERVICECENTERNyhetStockholm, Göteborg, Malmö och Ulricehamn kommer att få nya servicekontor under 2020, om det förslag som regeringens utredare presenterade under onsdagen blir verklighet. Tidigare har regeringen beslutat om nya kontor i Storuman, Torsby, Vansbro och Åsele.
KriminalvårdenNyhetJustitiekanslern, JK, kritiserar kriminalvårdens anstalt Storboda för en kroppsvisitation som genomfördes år 2014. Men de som klagat efter händelsen får ingen ekonomisk ersättning för övergreppet.
SPÅRTRAFIKENNyhetFackförbundet Seko stämmer SJ i Arbetsdomstolen sedan en tågvärd fick börja sitt arbetspass efter endast 10 timmars vila, vilket strider mot kollektivavtalet, skriver förbundet. Även dotterbolaget SJ Götalandståg stäms. Enligt stämningsansökan har en grupp deltidsanställda schemalagts på fler timmar än vad de har fått betalt för.
Fördjupning: omlokaliseringarFördjupningAtt flytta delar av stats­förvaltningen från Stockholm till andra orter är inte någon ny idé. Nu har flyttlassen gått för de myndigheter som fick besked om omlokalisering under den förra mandat­perioden. I många fall har viktig verksamhet lamslagits.
RegeringskanslietNyhetUtrikesdepartementet, UD, har som en följd av coronapandemin beslutat att tillfälligt ta hem viss personal och deras familjer från särskilt utsatta riskområden, rapporterar Ekot.
ArbetsmiljöNyhetRegeringen har tidigare aviserat att man vill låta regionala skyddsombud komma in på fler arbetsplatser. Nu lämnas lagförslaget till riksdagen. Om det går igenom kan de nya reglerna börja gälla redan i augusti.
ÖppenhetNyhetDet var rätt av Kriminalvården att neka en begäran att på plats hos myndigheten få läsa en allmän handling med hänvisning till risken för smittspridning. Det slår kammarrätten fast efter ett överklagande.
SKATTEVERKETNyhetCoronavirusets inverkan på ekonomin gör att Skatteverket förväntas få en brant ökning av ansökningar från företag som vill skjuta upp skatteinbetalningar. Myndigheten styr nu om resurser. ”Nu hoppas man på det bästa och planerar för det värsta”, säger Anders Tell, ordförande för ST inom Skatteverket, till Publikt.
CoronaNyhetReglerna måste omgående ändras så att det är lättare att kvalificera sig till a-kassa, anser TCOs ordförande Therese Svanström i en intervju på organisationens webbplats.
DigitaliseringNyhetMyndigheten för digital förvaltning, Digg, har tagit fram en modell för att öka tillgängligheten av digital information. Dokumentet, som bygger på nio principer, går nu ut på en remissrunda där vem som helst får lämna synpunkter.
MuseerNyhetAlla stora statliga museer har stängt sin verksamhet för besökare på grund av coronaviruset. ”De ekonomiska konsekvenserna är enorma”, säger Joakim Malmström, ordförande för Centralmuseernas samarbetsråd och överintendent på Naturhistoriska riksmuseet.
spårtrafikNyhetRiksrevisionen har i en granskning ansett att regeringens analys kring höghastighetsjärnvägar inte varit tillräckligt ingående. Av en skrivelse till riksdagen framgår att regeringen inte delar Riksrevisionens uppfattning.
öppenhetNyhetJustitieombudsmannen, JO, kritiserar Polismyndigheten för att utan lagligt stöd hindrat en frilansjournalist att filma och avvisat honom från ett valmöte med Sverigedemokraterna och Jimmie Åkesson i valrörelsen 2018.
AvtalNyhetST och Almega har tecknat centrala avtal om korttidspermitteringar för de avtalsområden som omfattar spårtrafik och övriga kommunikationer, som flyg.
AVTALNyhetParterna inom industrin är överens om att förlänga de nuvarande avtalen till 31 oktober 2020 på grund av coronaviruset, meddelar facken inom industrin i ett pressmeddelande. Det innebär att alla förhandlingar skjuts fram till hösten. STs förbundsordförande Britta Lejon säger till Publikt att beslutet påverkar STs förutsättningar, men kan i nuläget inte ge något närmare besked.
SwedaviaNyhet1 900 anställda på Swedavia korttidspermitteras och 800 varslas som en följd av coronaviruset. Erik Hägglund, STs sektionsordförande på Landvetter flygplats, säger till Publikt att han hade väntat sig permitteringar men blev förvånad över varslet.
MigrationNyhetStatens arbete med att få personer som inte får vistas i Sverige att lämna landet får underbetyg av Riksrevisionen. Efter en granskning anser myndigheten att det finns omfattande svagheter i styrning och samordning.
CoronaNyhetNärmare 25 miljoner jobb kommer att gå förlorade i Coronakrisens spår, uppskattar FNs arbetsmarknadsorgan ILO. Det enda möjliga motmedlet är enligt ILO ett samordnat internationellt agerande.
ÖPPENHETNyhetKriminalvården nekar en enskild person att på plats ta del av en offentlig allmän handling med hänvisning till att den som begärt ut handlingen nyligen besökt Milano. Personen erbjuds att få en kopia per post.
STNyhet”Den här extrema situationen kommer självklart att påverka avtalsrörelsen, men det är fortfarande för tidigt att säga exakt hur”, säger STs förbundsordförande Britta Lejon till Publikt om hur coronavirussmittan påverkar avtalsförhandlingarna.
FolkhälsomyndighetenNyhetCoronasmittan har placerat Folkhälsomyndigheten i händelsernas centrum. Personal som jobbar med kommunikation och de som analyserar prover i labbet är hårt belastade, berättar STs avdelningsordförande Anita Ekner för Publikt.
SWEDAVIANyhetKöpenhamns flygplats permitterar 1 500 anställda och om läget kring coronaviruset inte förändras kan en liknande situation uppstå i Sverige. ”Än så länge är det business as usual, även om det inte är så mycket att göra”, säger Mikael Nordenståhl, ordförande för ST inom Swedavia på Arlanda.
SpårtrafikNyhetEn störtdykning för efterfrågan på biljetter, reducerat antal avgångar och trots det svårigheter att få ihop tillräckligt med personal. Coronaviruset har skapat stora problem för tågtrafiken, enligt Hans Pilgaard, ordförande för ST inom SJ.
KORRUPTIONNyhetHögsta domstolen ändrar hovrättens fällande dom och frikänner tre chefer inom Statens musikverk och Statens kulturråd från mutbrott. Domen gäller ett antal middagar som cheferna bjöds på av olika musikorganisationer.
ArbetsförmedlingenNyhetPlanerna på att lägga ned Arbetsförmedlingens kontor i Hagfors 1 april skjuts på framtiden, uppger SVT. Enligt enhetschefen Mirzal Celhasic skjuts nedläggningen åtminstone fram till 1 juli.