Viktigt att mäta resultat på rätt sätt
När mål och mätsystem i offentlig sektor utformas utan tillit till professionella yrkesutövare kan flera problem uppstå, skriver forskarna Johann Packendorff och Louise Bringselius. Att sätta och följa upp mål är nödvändigt, framhåller de, men det är viktigt att sträva efter att systemen stimulerar till goda värderingar, professionellt agerande och konstruktiv förändringsvilja.
Debatten kring mätnings- och rapporteringskulturen i offentlig sektor har pågått under ett antal år nu. Ingen är egentligen särskilt tillfredsställd med sakernas tillstånd, men problembeskrivningarna skiljer sig åt. Vissa fokuserar på de fortsatta problemen med resursförbrukning och kvalitet, och argumenterar för än mer förfinade system för ekonomisk kontroll. De omfattande besparingsprogram som lanseras i kölvattnet av inflationschocken förstärker en sådan utveckling. Andra framhåller likabehandling och förutsägbarhet som anledningar att standardisera och digitalisera än mer.
Mot detta står en omfattande forskningsbaserad kritik av dagens praxis och dess konsekvenser. Både i Sverige och internationellt efterlyses ökad tillit till professionerna ute på fältet, exempelvis lärare, poliser och vårdpersonal. Tillitsbaserade lösningar avfärdas ibland som per definition naiva, men det finns inga forskare som efterfrågar avsaknad av styrning. Det man söker är en mer träffsäker styrning som förmår kombinera tydliga prioriteringar, hög kvalitet, effektiv byråkrati och god arbetsmiljö.
För att förstå varför en förändrad styrning behövs krävs en förståelse för problemen med nuvarande modeller. Vi vill här sätta ljuset på fem sådana problem, som kan uppstå när mål och mätsystem utformas utan tillit till professionella yrkesutövare ute i organisationen.
1. Alltför många mål kan göra prioriteringar otydliga.
När huvudmannen lägger in alla sina mål och visioner i en styrmodell tenderar den att bli överbelastad och fylld av målkonflikter. Det blir då otydligt för de anställda vad som är prioriterat, och i stället bidrar styrningen till en ökad administrativ börda för personal som hade kunnat använda sin arbetstid bättre. Ofta framgår dessutom verksamhetens uppdrag redan i lagar, förordningar och regleringsbrev. Genom att enbart styra mot mål där man önskar en förflyttning kan strategin bli tydligare.
2. Överförenklad styrning kan skymma kärnuppdraget.
Utan ingående kunskap om verksamheten landar man ofta i att styra komplexa organisationer ”på distans” med hjälp av enkla, standardiserade mått som gäller alla olika verksamhetsgrenar. En sådan styrning kan få som kulturell konsekvens att det blir viktigare att kontrollera resursförbrukningen än att leverera tjänster av hög kvalitet. Mätandet behöver därför inte bara grundas i ledningens behov av verksamhetsinformation, utan även i avnämarens behov och rättigheter, samt i professionens kunskap om hur dessa behov och rättigheter ska hanteras.
3. Mätsystem kan skapa och förstärka organisatoriska gränser.
Många aktuella samhällsutmaningar kräver en omfattande samverkan både inom och mellan myndigheter. Men en sådan samverkan underlättas inte av en kultur där var och en prioriterar betydelsen av sin egen organisatoriska tillhörighet och fokuserar på den egna enhetens resultat. Mätandet måste ske på rätt nivå, så att man kan stödja samarbete, samverkan och transparens genom att fokusera på verksamhetens syften. Det är alltid viktigare att uppnå syftet med verksamheten än vad det är att bevara det aktuella organisationsschemat.
4. Mätsystem kan premiera kortsiktiga och reaktiva beteenden.
Många mätetal har uppstått som reaktioner på problem ”här och nu” och ska snabbt ge återkoppling på vad som sker i verksamheten. En hel del problemlösande arbete i organisationer hade inte behövts om man varit bättre på långsiktigt förebyggande arbete. De kortsiktiga prestationer man mäter framstår ofta som betydligt mer nödvändiga och produktiva än vad de egentligen är. Många mätetal är därtill – om de inte förändras i takt med att verksamheten förändras – endast kvalitetsdrivande till en början, varefter de övergår till att bli administrativa ritualer.
5. Mätsystem kan stödja opportunistiskt beteende bland de anställda.
Mätning kan numera ofta ske på analysnivåer som är på lägre nivå än det arbete som ska utföras – till exempel individuell prestationsmätning i teambaserat arbete. Det kan förstärka en kultur där fokus ligger på att uppfylla individuella prestationsmått och där kollegor betraktas som konkurrenter.
Det som premieras är i praktiken ofta att följa regler och leverera mätbara resultat, inte att experimentera, lära, ta avvägda risker, tänka nytt. För den som vill bli belönad blir det naturligt att undvika uppdrag som är svåra att lyckas med eller som inte fångas upp i karriärsystemen.
Mätsystem tenderar därmed att minska utrymmet för och betydelsen av det professionella omdöme som utgör själva grunden i kärnverksamheten. I glappet mellan medarbetarnas vilja att utföra ett professionellt arbete och mätsystemens fokus på standardisering och regelstyrning uppstår inte sällan arbetsmiljöproblem, bristande engagemang, stress och rekryteringsproblem.
Vårt budskap är inte att vi ska sluta sätta mål och följa upp dem med mätning. Det vore inte förenligt med vare sig god organisationsstyrning eller lagar och regler. Men det räcker inte att enbart utforma våra mål och mätsystem med hänsyn till vilka instrumentella effekter vi vill uppnå i termer av måluppfyllelse och kontroll. Vi måste även ta hänsyn till vilka kulturella effekter vi vill uppnå – det vill säga sträva efter att systemen stödjer och stimulerar till goda värderingar, professionellt agerande och konstruktiv förändringsvilja. Och, framför allt, se till att de instrumentella och kulturella effekterna inte motverkar varandra. Det kan man bara uppnå genom en klokare managementstyrning med ökad dialog med de yrkesprofessionella som är experter på verksamhetens kärnuppdrag. Det innebär frihet under ansvar och måste alltid kompletteras med väl genomtänkt uppföljning och tillsyn.
Frågor som bör ställas är: Vilka värderingar, yrkesidentiteter och beteenden riskerar mätsystemen att stödja? Vilka vill vi att de skall stödja i stället? Vilka är de möjliga konsekvenserna och effekterna av mätetal – till exempel framväxt av opportunism, överdriven individualism och konkurrens, samt legitimering och förstärkning av existerande ojämställdheter och orättvisor? Det är detta reflexiva förhållningssätt som vi i dag talar om som tillitsbaserad styrning.
På ett seminarium om styrningsproblem i den offentliga sektorn utbrast en högt uppsatt myndighetschef frustrerat:
”Detaljstyrningen och mäthysterin kväver allt! Det är allt färre som ror, och allt fler som bara räknar årtagen!”
Det är bara att hålla med. Men ur ett kulturellt perspektiv är problemet mer omfattande än så. Det handlar inte bara om att det är för mycket pinnräkning inom Polisen, utan om vad pinnräkningen gör med poliserna. Vad man kan lägga till är förslagsvis:
”Ja, så är det. Men det riktigt allvarliga är om roddarna börjar tro att årtagen primärt är till för att räknas, snarare än att föra båten framåt. Att de börjar tro att deras professionalitet handlar om att producera räkningsbara årtag. Att de i värsta fall börjar tävla om vem som tar flest årtag, trots att de sitter i samma båt. Detaljstyrning är som värst när den sätter sig i människors världsbild och identitet.”
Johann Packendorff
Professor i industriell ekonomi och organisation vid Kungliga Tekniska högskolan
Louise Bringselius
Docent i organisation och ledning, Research Fellow vid Handelshögskolan i Stockholm
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
