Belastningen ökade när assistenterna blev färre

”Många anställda vittnar om stress och utbrändhet för att man gör för mycket eller inte hinner med. Ofta handlar det om att det tillkommer en massa administration utöver det arbete man är utbildad för att utföra”, säger Anders Ivarsson Westerberg, som är professor i offentlig förvaltning vid Södertörns högskola.

Sedan flera år tillbaka har han varnat för den växande administrationen i samhället och konsekvenserna för anställda som blivit ”sina egna sekreterare” när assistenter rationaliserats bort.

– Problemet med administration är att vi riskerar att använda resurser på fel sätt. Det går åt tid, pengar och energi till annat än att få ut så mycket verksamhet som möjligt, säger han.

De experter som Publikt talat med är överens om att administrationen under de senaste decennierna tagit allt större plats i statsförvaltningen. Trenden syns bland annat i en granskningsrapport som Riks­revisionen gjorde 2021, även om myndighetens väg fram till den slutsatsen inte var enkel.

Riksrevisionen började med att definiera ­administration som ”allt skapande och all insamling, bearbetning, sammanställning och avrapportering av information till olika intressenter som syftar till att upprätthålla, samordna och styra ett organisatoriskt system av något slag”.

– Det visade sig snabbt att det här var svårt att kvantifiera och mäta, säger Henrik Allanson, revisionsdirektör och projektledare för granskningen.

Riksrevisionen lyckades inte få fram uppgifter om hur mycket tid samtliga anställda på myndig­heterna lade på administration, och fick därför nöja sig med att studera hur fördelningen mellan olika typer av tjänster utvecklats. Med hjälp av den partsgemensamma statistikens indelning av tjänster, som bland annat anger om den anställde har ledningskompetens, kärnkompetens eller stödkompetens, gjordes en uppskattning av administrationens utveckling.

– Det var inget perfekt samband, men ändå det bästa vi kunde hitta. Man kan ändå räkna med att personer som räknas som stödkompetens har en högre andel administrativa arbetsuppgifter i sin roll, säger Henrik Allansson.

Anställda med ledningsfunktioner, chefer, var den grupp som ökade snabbast. Därefter kom personal med stödkompetens. Den minsta ökningen fanns hos gruppen med kärnkompetens.

Att andelen anställda i stöd­verksamheten ökat skulle kunna tolkas som att fler delar den börda som en ökande administration kan innebära. Men så enkelt är det inte. Tillväxten hade främst skett bland mer avancerade stödfunktioner, som kommunikatörer, jurister och upp­handlings­experter. Antalet assistenter och annan personal med enklare administrativa uppgifter tycktes samtidigt ha minskat.

Det är en utveckling som ofta förklaras med att sådana uppgifter har förenklats, bland annat genom digitaliseringen. De administrativa sysslor som finns kvar – och som fortfarande kräver en arbetsinsats – har lämpats över på anställda och chefer i kärnverksamheten. Något som blev tydligt när Riksrevisionen intervjuade företrädare för myndigheter för att fördjupa bilden av hur administrationen utvecklats.

– Nästan varenda person nämnde att administrativa arbetsmoment överförts till chefer och personal. Det kunde till exempel handla om mötes- och resebokningar, diarieföring, redovisning av utlägg och sådana saker, säger Henrik Allansson.

Att antalet chefer ökat kraftigt kan också hänga samman med att de fått ta ett större administrativt ansvar, tror han. Chefernas belastning får i sin tur konsekvenser för de anställda om utrymmet för ledarskap krymper.

– Bilden vi fick under granskningen var att ­cheferna, trots att de blivit fler, var hårt belastade och hade fler uppgifter än tidigare. Bland första ­linjens chefer kan det också vara så att de tar på sig mer av det administrativa för att de vill värna personalen och låta dem fokusera på kärnuppgifterna, säger Henrik Allansson.

Det är inte heller självklart att de mer ­avancerade administrativa funktionerna, som har en ökande andel anställda, utgör ett stöd och under­lättar för kärnverksamheten, säger Susanna Alexius, docent i företagsekonomi och forskningsledare vid Score, Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor, vid Stockholms universitet och Handelshögskolan i Stockholm.

Hon delar bilden av att administrationen i offentlig sektor har ökat och att det främst är yrkesgrupper som jurister, kommunikatörer och HR-funktioner som vuxit. I forskningen har förändringen förklarats med att omvärlden ställer högre krav på myndig­heter och andra organisationer, vilket skapar ett behov av expertkompetenser.

Dessa funktioner utgör en avlastning för verksamheten när det gäller att rapportera till den politiska nivån eller kommunicera med allmänheten. Men de kan också skapa ännu mer administration.

– När de yrkesgrupperna väl finns på plats kan de föreslå grejer bara för att själva ha något att göra och glömma bort sitt syfte. De går från att vara en stöd-struktur till att i stället bli en stör-struktur, säger Susanna Alexius.

När myndigheter och andra arbetsgivare behöver kapa kostnader ligger ofta assistenter och andra stödfunktioner illa till, förklarar hon. Många gånger finns en förhoppning om att tekniska lösningar ska kunna ersätta stödet till kärnverksamheten. Men det blir sällan så smidigt som ledningen hoppats.

– Då tappar man avlastningen. De anställda som är kvar hinner inte med sitt ordinarie arbete och får i stället lägga sin dyrare tid på att begripa hur de ska rapportera in saker, eller vad det nu kan vara som assistenten hjälpt till med, säger Susanna Alexius.

Fackliga företrädare som Publikt varit i kontakt med ger olika bilder av vad den ökade administrationen, avvecklingen av assistenter och omfördelningen av de administrativa uppgifterna inneburit för de anställda.

På Polismyndigheten märks det tydligt att den administrativa bördan ökat, anser STs avdelningsordförande Pär Renberg. Enligt honom saknas ­administrativt stöd på många håll, men kanske framför allt för cheferna, som fått betydligt mer att göra.

– De mäktar inte med. Ta planeringsbiten till ­exempel, förut fanns bättre stöd för schema­läggning av personalen. Och de får sitta och attestera till ­höger och vänster. Totalt sett blir det väldigt ­dränerande, säger han.

Att de blir överbelastade får i sin tur konsekvenser för anställda som får mindre tid med chefen. Men även bland medarbetarna märks en ökad administrativ belastning, menar Pär Renberg.

– På utredningssidan kan det till exempel handla om en sådan sak som att skriva förhörsprotokoll, där skulle det vara enkelt att få till en avlastning. På sikt leder det till ökade balanser och ohälsa, sjukskrivningar. Man orkar inte jobba så hårt och göra allt själv. För vissa leder all administration till en uppgivenhet, man ser inte ljuset i tunneln utan högarna bara växer.

Även Pernilla Bergman, biträdande avdelningschef på Polisens HR-avdelning, har uppfattningen att administrationen ökat. Hon delar också bilden att cheferna drabbats hårt.

– Vi har tillsatt ett projekt där vi undersöker vad vi kan göra för att underlätta chefernas situation. Där tittar vi till exempel på förenklade rutiner. Det kanske inte är den närmaste chefen som ska göra las-beräkningar eller besluta om friskvårdsbidrag, säger hon.

För de anställda i kärnverksamheten, framför allt de i yttre tjänst, upplever hon att tekniken under de senaste åren ändå underlättat en del.

– Vi har bland annat satsat på enklare appar som går att använda i stället för block och penna.

I framtiden hoppas Pernilla Bergman att digitaliseringen ska kunna bidra till avlastning i ännu större utsträckning. Att anställa fler assistenter eller annan administrativ personal ser hon inte som aktuellt, snarare tror hon att de kommer att bli ännu färre.

– Men det betyder inte att de administratörer vi har kvar kommer att stå utan arbete. Det blir en möjlig­het att utvecklas eftersom vi behöver öka antalet anställda. Det är upp till oss att ta vara på kompetensen och vidareutbilda där det behövs, säger Pernilla Bergman.

Hos Kronofogden märks det, precis som hos Polisen, att cheferna fått fler administrativa uppgifter, berättar STs avdelningsordförande Malin Almkvist Klaesson.

– Första linjens chefer har det tufft. Det är så mycket statistik och administration och olika projekt som de ska vara med i. Cheferna har svårt att vara närvarande i den utsträckning de skulle vilja, säger hon.

För inspektörer som jobbar med indrivning har situationen däremot förbättrats något under de senaste åren, konstaterar hon.

För omkring femton år sedan togs mycket av det administrativa stödet till inspektörer bort, bland annat med att motiveringen att arbetsuppgifterna skulle ersättas av digitala system. Men den digitala utvecklingen tog längre tid än vad ledningen räknat med.

– Samtidigt fanns de administrativa arbetsuppgifterna fortfarande kvar, så det blev förstås jättetungt.

Till slut gick det inte längre. Efter några år ­ändrade sig ledningen och yrkesgruppen är nu tillbaka igen. Malin Almkvist Klaesson är nöjd med det. Hon tycker att det är viktigt att kompetensen inom myndigheten utnyttjas på rätt sätt.

– Om dyrbart utbildade inspektörer ska sitta med allt annat kontorsarbete hinner de inte vara ute på fältet. Ibland tar det tid innan polletten trillar ned, men likafullt var det ett bra beslut. Samtidigt har vi nu en ännu större arbetsbörda, så det är fortfarande svårt för inspektörerna att vara ute i den utsträckning som behövs, säger Malin Almkvist Klaesson.

Kronofogdens HR-direktör Maria Johansson arbetade inte på myndigheten när beslutet att avveckla det administrativa stödet fattades och har därför svårt att uttala sig om det, men konstaterar att den tekniska utvecklingen gick långsammare än vad många räknade med.

– Kanske hade vi för höga förväntningar? Vi trodde att tekniken skulle leda till färre administrativa uppgifter, men nu kan vi se att det inte blev så fullt ut. Möjligen står vi nu inför det tekniksprång vi trodde skulle komma för tio år sedan, säger hon.

Kronofogden jobbar också med att frigöra tid för cheferna så att de kan vara mer närvarande för sina medarbetare, berättar Maria Johansson.

– Där är antalet medarbetare per chef viktigt för oss. Vi har tagit ett inriktningsbeslut om 15 till 20 medarbetare per chef framåt. Men det handlar också om ett förhållningssätt från oss på stöd­avdelningar, att vi tänker på vad vi skickar ut och hur vi kan göra det så enkelt som möjligt för cheferna.

Maria Johansson tycker att det är svårt att svara på om mängden administration har ökat. Dels för att de administrativa uppgifterna har spritts ut – alla yrkesroller på myndigheten har i dag administrativa inslag. Dels för att hon tycker att det är svårt att definiera vad som är administration.

– Är det administration att följa upp en arbetsuppgift eller förändring? Eller att identifiera risker i arbetsmiljön? För mig är det viktigaste egentligen vad vi ser som värdeskapande administration och vilka uppgifter vi skulle vilja slippa. Att dokumentera och följa upp arbetet kan ses som att det “bara” är administration, men det kan också vara en investering i verksamheten och ett lärande.

Det är viktigt att få de anställda att uppleva administrationen som meningsfull och förstå värdet av den, menar myndighetens högsta chef, riks­kronofogden Fredrik Rosengren.

– Där har vi mycket att göra. Det blir så mycket roligare och bättre om personen som rapporterar in uppgifter vet vad de ska användas till. Jag pratar mycket om det med cheferna, att de behöver förklara varför vi gör saker på ett visst sätt, säger han.

Som myndighetschef försöker han hela tiden hålla blicken på balansen mellan kärnverksamhet och stödfunktioner.

– Ibland gör man sig en otjänst om man tror att färre assistenter, administratörer eller sekreterare gör verksamheten mer effektiv. Men jag har också sett det gå åt andra hållet – där administrationen vuxit, tappat kontakten med behoven i kärnverksamheten och hittat på egna uppgifter.

Fredrik Rosengrens erfarenhet är att både chefer och medarbetare är snabba med att påpeka om den administrativa bördan blir för tung. Då gäller det att vara där och fånga upp det, sedan kan lösningarna se olika ut, konstaterar han.

När det gäller den administrativa belastningen på anställda i kärnverksamheten upplever han att det finns mer att göra.

– Det finns absolut delar där it-lösningar skulle kunna avlasta ännu mer. Jag träffar människor varje dag som är frustrerade över administrationen. Sedan varierar det beroende på vem man pratar med, en del tycker att det känns tråkigt eller meningslöst att skriva in saker i system, medan andra ser det som en förutsättning för att andra ska få insyn i ett ärende.

Enligt Fredrik Rosengren finns det en levande diskussion om assistenter på Kronofogden.

– Tiden med assistenter är definitivt inte förbi. Det kommer alltid att finnas administration som vi behöver hantera, en del människor är gudabenådat duktiga på den typen av uppgifter och det ska man inte negligera. Det handlar om arbetsfördelning och vem som är bäst på att göra vad. Bedömer vi att det finns behov av en administratör så anställer vi en.

Fredrik Rosengren delar bilden att omvärlden ställer högre krav på myndigheter i dag och att det lett till att de mer komplexa stödfunktionerna – som kommunikatörer och jurister – har vuxit.

– Det klart att man fått prioritera fler årsarbetskrafter på en del stödfunktioner. Jag tror att det har varit nödvändigt, och det kan också gynna kärnverksamheten. Tänker man på den massmediala uppmärksamheten bidrar den till exempel till ett ökat intresse för oss och bättre rekryteringsurval.

På Jordbruksverket ger STs avdelnings­­ordförande Maria Gustavsson en lägesbild som skiljer sig från den som hennes fackliga ­kollegor på Kronofogden och Polismyndigheten förmedlar. Även om antalet assistenter minskat successivt under en lång period upplever hon inte att det lett till någon betydande ökning av arbetsbördan för medlemmarna på myndigheten.

– Mycket av det som tidigare gjordes av ­assistenter går i dag smidigare att sköta digitalt. Många av deras arbetsuppgifter finns inte ens kvar längre. Med tanke på det så tror jag inte att det blivit så betungande, säger hon.

Hon tar tidrapporteringen som ett exempel.

– Förut gjordes det på papper av varje anställd. Sedan lämnades det till en administratör som förde in det i ett Excel-ark för att det skulle gå att följa för cheferna. I dag sköts rapporteringen i ett datasystem som gör det enklare för både medarbetare och chefer att hålla koll på semesterdagar och flextidssaldo.

Vid Uppsala universitet är det största problemet att den administrativa personalstyrkan slimmats, enligt STs sektionsordförande Suzanne Borén-Andersson.

– Kärnverksamheten, med utbildningar och forskning, måste ju finnas kvar och prioriteras. Då blir det naturligt att man minskar på stödet när anslagen krymper, säger hon.

Suzanne Borén-Andersson upplever dock inte att behovet av administrativt stöd har minskat, och hennes bild är inte heller att de administrativa arbetsuppgifterna fördelats ut i kärnverksamheten i någon större omfattning. De arbetsuppgifter som blivit kvar när någon i det administrativa stödet slutat har i stället fördelats ut på övrig personal på enheten.

– Fortsätter det så ett tag blir arbetsbelastningen till slut ett problem, säger Suzanne Borén-Andersson.

Uppsala universitet har under den senaste tioårsperioden vuxit kraftigt. Den forskande och undervisande personalen har ökat med 18 procent på tio år, den teknisk-administrativa med 16 procent, säger Katarina Vrede, som är chef för enheten för ­planering och uppföljning. Men även om hennes bild är att medarbetare med administrativa upp­gifter står för en större del av ökningen, tror hon att gruppen ändrat karaktär och att det enklare ­administrativa stödet minskat till förmån för stödfunktioner med mer komplexa uppgifter. Och precis som på andra arbetsplatser har uppgifter förts över till lärare och forskande personal.

– Absolut, det är något man ser i många sektorer och jag tror det gäller oss också, säger Katarina Vrede.

Hon framhåller att institutionernas prefekter har mandat att sätta upp egna stödfunktioner om de anser sig ha behov det.

– Det varierar nog väldigt mycket hur man upp­lever att det funkar, säger hon.

Katarina Vredes bedömning är också att den totala administrativa bördan på universitetet har ökat – både på grund av högre interna krav och yttre faktorer, som krav från departement och regering. Hon tycker inte att den tillitsbaserade styrning som det talats mycket om har fått effekt, utan upplever att det fortsatt finns ett starkt fokus på uppföljning.

– Vi tycker snarare att det har ökat. Den nuvarande regeringen har sagt att återrapporteringskraven ska minska. Men mycket av rapporteringen går också genom andra myndigheter som får i uppdrag att följa upp saker som sedan ramlar vidare ned på oss. Det skapar administration och tar mycket resurser.

En förklaring till den växande administrationen i offentlig sektor är att de styrningsmodeller som kallas new public management, NPM, inneburit mer redovisning, dokumentation och kontroll, menar forskaren Anders Ivarsson Westerberg.

– Det är paradoxalt. Å ena sidan ska man effektivisera genom att styra enligt NPM, men det leder i sin tur till ökad administration vilket gör att verksamheten blir ineffektiv, säger han.

Tankegångarna om en statlig styrning som bygger på tillit snarare än mätbara resultat kom som ett svar på kritiken mot NPM. Men effekterna på administrationen har uteblivit, enligt Anders Ivarsson Westerberg. Liknande slutsatser drog även Riksrevisionen i sin granskningsrapport.

Anders Ivarsson Westerberg tror att de administrativa kraven kommer att fortsätta öka.

– Vi är fast i det här sättet att tänka kring styrning och organisering. Det ska sättas upp mål som ska mätas och kontrolleras.

Att komma åt administrationen genom minskade krav är svårt, tror även forskaren Susanna Alexius.

– Det är lätt att tänka att det vore skönt att bara ta bort alltihop. Men jag har också sett hur svårt det är att åstadkomma ordning och styra en grupp utan regler. Jag brukar säga ”okej, men vad ska vi ha i stället då?” Den frågan förtjänar mer uppmärksamhet.

Anders Ivarsson Westerberg ställer sig mer tvivlande till att alla krav och den medföljande administrationen behövs. Därför är han också skeptisk till att hantera dessa arbetsuppgifter genom att låta assistenterna bli fler igen.

– Problemet med att återanställa assistenter är då att man fastslår att all den här administrationen är nödvändig och gör den permanent, säger han.

I praktiken har det dessutom visat sig vara svårt. Inom förskolan och skolan har det på senare år anställts assistenter för att avlasta lärarna. Men i ett forskningsprojekt på en förskola i Göteborg visade det sig att det var svårt för assistenterna att ta över uppgifter från förskollärarna.

– Administrationen hänger ibland ihop med det professionella. På pappret kan det låta enkelt att anställa assistenter, men det finns ganska många hinder för att det ska fungera, säger Anders Ivarsson Westerberg.

Även Susanna Alexius är tveksam till att öka an­talet assistenter, men av andra skäl.

– Det handlar främst om ekonomin. Nu är vi i ett läge med hög inflation, varsel och besparingskrav. Det går inte att föreslå assistenter i det läget. Jag ser det inte hända, säger hon.

Flera myndighetsföreträdare har i stället lyft digitalisering som en lösning. Men Anders Ivarsson Westerberg tvivlar även på det.

– Det kommer ofta upp – digitaliserar vi lite mer så försvinner administrationen. Men det är inte givet att det fungerar, säger han.

Susanna Alexius är mer hoppfull kring den ­tekniska utvecklingen.

– AI och robotisering kan nog komma att avlasta i vissa delar. Vi får se vart det leder, kanske kan vi ha automatiserade assistenter i framtiden?

I väntan på sådana lösningar tror hon att det är viktigt att skapa förståelse för den administration som finns. Hon poängterar att den ofta syftar till att skapa en bättre bild av verksamheten för utom­stående, som högre chefer, politiker och medborgare, och tror att arbetet kan kännas mindre meningslöst om man förstår varför den behövs.

– Vi måste också prata mer med varandra. Det behövs en nyfiken dialog mellan dem som skapar systemen och dem som ska använda dem. Då blir det lättare att se lösningar, säger Susanna Alexius.

Hon betonar också att det är viktigt att arbets­givare som har dragit ned på antalet assistenter följer upp vilka konsekvenser det fått. Har det verkligen blivit mer effektivt?

Anders Ivarsson Westerberg är inne på liknande tankegångar. Han tror på ett aktivt arbete på arbetsplatserna, där administrationen synliggörs och lyfts upp till diskussion.

– Man kan börja med en kartläggning av arbetstiden – vad gör folk på jobbet? När man har det på bordet blir det lättare att diskutera lösningar, säger Anders Ivarsson Westerberg.