Högskolans anställda ser politisk styrning som ett hot

”Den akademiska friheten är en garant för att vi har tillgång till oberoende och pålitlig kunskap”, säger Sandra Hellstrand, som är forskare vid Uppsala universitet och ledamot i avdelningsstyrelsen för ST inom universitets- och högskoleområdet. Fri forskning är därför bättre forskning, menar hon. Sandra Hellstrands uppfattning är dock att den akademiska friheten i dag beskärs av politisk styrning. Den kommer till uttryck bland annat i hur lärosätenas styrelser och rektorer utses och hur forskningsmedel öronmärks för specifika områden.

– Universitet och högskolor kan inte styra sin forskning till där man ser att de viktigaste utvecklingsområdena och forskningsfronten finns. I stället har vi en väldigt stor andel riktade statliga utlysningar, där man måste anpassa sin forskning till de områden där det finns pengar att söka, säger Sandra Hellstrand.

Många inom akademin delar kritiken mot hårt styrd forskning, liksom mot regeringens direkta makt över hur lärosätena styrs, exempelvis genom tillsättandet av styrelser och rektorer.

Den svenska debatten förs mot bakgrund av en tillbakagång för demokratin i stora delar av världen. Som en del i den utvecklingen har friheten att söka och sprida kunskap minskat. Academic Freedom Index – ett samarbete mellan V-Deminstitutet vid Göteborgs universitet och ett tyskt lärosäte – följer de globala trenderna på det området. Indexet visar att nästan hälften av världens befolkning, 3,6 miljarder människor, lever i länder där den akademiska friheten numera är ”fullständigt begränsad”.

Försämringar i stora länder som Ryssland och Indien har bidragit till att situationen förvärrats. Den senaste tiden har även den nya amerikanska regeringens attacker mot akademisk frihet uppmärksammats. President Donald Trump har exempelvis stoppat federalt stöd till forskning med fokus på mångfald, rättvisa, inkludering och tillgänglighet. I den senaste rapporten från Academic Freedom Index, som kom i mars, räknas USA inte längre till de länder där full akademisk frihet råder. Nedgången har dock pågått en längre tid, vilket bland annat beror på att många av landets universitet drivs på delstatsnivå, där auktoritära åtgärder blivit vanligare.

I Academic Freedom Index bedöms bland annat friheten att forska, undervisa och bedriva akademiskt utbyte, samt graden av det som kallas institutionell autonomi. Tillsammans med en rad andra europeiska länder, och några latinamerikanska, återfinns Sverige i toppskiktet.

Svenska regeringar har också uttryckt sitt stöd för en fri akademi. Under den förra regeringen, 2021, infördes ett tillägg i högskolelagen om att akademisk frihet ska ”främjas och värnas”.

Ändå pågår även i Sverige en intensiv diskussion om den akademiska friheten. I debatten framförs ofta ståndpunkten att den politiska styrningen av högre utbildning, forskning och även lärosätena som institutioner blivit alltför närgången och detaljerad.

Tim Ekberg på Lunds universitet, som skrivit rapporter om ämnet, ser politikens intresse för att styra akademin som ett uttryck för högskolans ökade betydelse. Sektorn har tredubblats ekonomiskt sedan slutet av 1990-talet. Intäkterna till utbildning och forskning ökade från cirka 30 till 89 miljarder kronor mellan 1997 och 2023.

– Man ser det i hela världen, att universiteten har gått från att vara ganska perifera verksamheter till att hamna mitt i centrum för politiska reformer. Högre utbildning och forskning ska hålla i gång tillväxt och konkurrenskraft. Vi översköljs av pengar, och med pengar kommer styrning, säger Tim Ekberg.

Akademisk frihet är ett fundament, golvet vi går på, sade en av deltagarna på ett seminarium om den akademiska friheten som hölls på Umeå universitet i november 2023. Bara några månader senare fick samma lärosäte illustrera en av utmaningarna mot den akademiska friheten. Då meddelade Umeå universitet att en sommarkurs i historia hade ställts in av arbetsmiljöskäl.

Kursen skulle handla om hur majoritetssamhället historiskt har benämnt och beskrivit samer. Den blev hårt ifrågasatt, till att börja med för rubriken – ”Samer som ’folkstam’, ’ras’ och urfolk i vetenskap och politik” – som beskylldes för att vara rasistisk. Därefter eskalerade det hela på sociala medier, där kursledaren bland annat kallades förintelseförnekare.

Institutionens chef, prefekten Jonas Nilsson, sade till Västerbottens-Kuriren att beslutet att ställa in motiverades av oro för att kritiker skulle anmäla sig och att kursen inte skulle kunna genomföras på ett bra sätt: ”Det kan man säga är ett bakslag för vår akademiska frihet som institution, men min bedömning är att våra lärares arbetsmiljö väger tyngre än att i det här fallet upprätthålla den här friheten som är ett viktigt akademiskt värde.”

Sådana händelser har lett till en diskussion om så kallad cancelkultur. Ordet kom in i Språkrådets nyordslista 2020, där det definierades som ”aktivism som syftar till att personer med kontroversiella åsikter ska berövas sina plattformar för att föra ut dessa åsikter”.

Den tidigare utbildningsministern Mats Persson, L, uttryckte vid flera tillfällen sin oro för att cancelkultur kan hota den akademiska friheten. I en debattartikel i Expressen varnade han för att en tystnads- och utpekandekultur skapar en andefattig och torftig akademisk miljö. I svensk högre utbildning ska inte ”censur, förbjudna ord eller utfrysning” förekomma, slog han fast.

Men Mats Persson fick mothugg. Kritikerna ansåg att han överdrev problemet och att han hade en politisk agenda som riktade sig mot vänsteraktivism.

ST-företrädaren Sandra Hellstrands uppfattning är att allvarliga händelser av det slag som Mats Persson oroade sig för är relativt sällsynta.

– Att studenter lyfter kritik är en ganska självklar del i universitetsutbildning och har alltid förekommit. Visst kan det skapa problem för lärare, och det ska man ta på allvar och jobba med utifrån lärosätenas arbetsmiljöansvar. Men många situationer kan man hantera inom lärarkollektivet genom att prata om det, säger hon.

Mats Persson utlovade emellertid en översyn, och en översyn blev det. Den gjordes av Universitetskanslersämbetet, UKÄ, och presenterades förra våren. Rapporten redovisar resultatet av en omfattande enkät, som besvarats av omkring 3 800 lärare och forskare. En majoritet av de svarande, 53 procent, ansåg att den akademiska friheten generellt är utmanad. Något färre, 44 procent, hade upplevt sin egen frihet som utmanad.

Utifrån fritextsvar kategoriserade UKÄ vilka ”utmaningarna” ansågs vara. Regeringen lyfter en av dem i förra höstens forskningsproposition – att vissa forskare ser homogenitet och likriktning i akademin som ett problem. Med den motiveringen utlovas en utredning som ska föreslå åtgärder för att stärka skyddet för den akademiska friheten.

Men huvuddelen av svaren riktade snarare fokus åt ett annat håll, tillbaka till politikerna själva. Överst på listan – det som lärare och forskare upplever som mest bekymmersamt – finns politisk styrning och påverkan samt systemet för forskningsfinansiering.

De kritiska uppfattningar som framträder kan ha förstärkts av regeringens plötsliga beslut 2023 att halvera mandatperioderna för de statliga lärosätenas styrelser, liksom beslutet att stoppa finansiering till utvecklingsforskning via Vetenskapsrådet. Efter indragningen av forskningsmedel till hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning protesterade 606 forskare i en debattartikel i Aftonbladet.

De frågor som enskilda lärare och forskare pekar ut i UKÄs enkät är också orosmoln för lärosätena, som samlas i Sveriges universitets- och högskoleförbund, SUHF. Organisationen har bland annat i en skarpt formulerad skrivelse kritiserat beslutet att förkorta högskolestyrelsernas mandatperioder, och ifrågasatt regeringens motivering att det var nödvändigt att få in säkerhetspolitisk kompetens i styrelserna. SUHFs uppfattning är att beslutet är respektlöst och hotar lärosätenas självständighet och den akademiska friheten.

Den akademiska friheten har blivit en viktig fråga för SUHF, som gett en expertgrupp i uppdrag att skriva rapporter främst om politisk styrning och det ökade beroendet av extern finansiering av forskning. Organisationens ordförande Hans Adolfsson, rektor för Stockholms universitet, menar att det är viktigt att sektorn själv gör den här typen av genomlysningar.

– Sedan finns naturligtvis en bakomliggande oro. Vi går mot en ökande detaljstyrning och styrning över huvud taget. Den senaste forskningspropositionen, exempelvis, innehåller stora satsningar finansiellt, men uppdelade i små fraktioner och med mycket styrning av innehållet, säger han.

Här finns en paradox. Samtidigt som SUHF bedömer att den politiska styrningen har ökat har regering och riksdag genomfört reformer med syftet att öka lärosätenas frihet. Oavsett avsikterna har resultatet dock blivit ett annat, konstaterar Johan Boberg, som är forskningskoordinator och lektor i utbildningssociologi vid Uppsala universitet och har undersökt relationerna mellan politiken och akademin.

– Om det finns en politisk vilja att styra den akademiska verksamheten är dörren i dag vidöppen, säger han.

Att dörren står öppen beror inte minst på att högskolor och universitet är statliga förvaltningsmyndigheter, en internationellt sett ovanlig konstruktion. Därmed styr regeringen med bland annat högskolelagen, högskoleförordningen, instruktioner och årliga uppdrag i regleringsbrev.

Statliga styrningstrender får också genomslag, såsom den mål- och resultatstyrning som infördes på 1990-talet och har lett till ett stort fokus på uppföljning och utvärdering. De omfattande kraven på återrapportering har lett till en skadligt hög administrativ börda, menar Johan Boberg.

– Den totala regelbördan blir nästan omöjlig att leva upp till. Lärosätenas centrala administration växer, men eftersom lärosätena inte får mer resurser krymper det administrativa stödet till institutionerna, säger han.

Shirin Ahlbäck Öberg, som är professor i statsvetenskap vid Uppsala universitet och tillsammans med Johan Boberg skrivit rapporter för SUHF om byråkratisering och politisk styrning, anser att det är olyckligt att högskolan betraktas som vilken del som helst av statsförvaltningen.

– Vi är inte organisationer som ska genomföra regeringens politik, mer än på en övergripande nivå. Och den byråkratisering vi pekar på i våra rapporter är egentligen ett problem för alla myndigheter, men den är extra problematisk för en sektor som ska stå mer fri från politisk styrning, säger hon.

Inställningen att statliga universitet och högskolor organisatoriskt är som andra myndigheter har även gett regeringen makt över hur den högsta ledningen utses. Det har skett i flera steg. När andra statliga myndigheter fick styrelser ersattes det gamla kollegiala konsistoriet av en högskolestyrelse. Konsistorierna bestod då enbart av professorer, men ”professorsväldet” luckrades upp när andra grupper släpptes in i styrelserna: studenter, övrig personal och företrädare för allmänheten.

Efter ytterligare förändringar utgör externa ledamöter numera majoriteten i lärosätenas styrelser. Dessa kan hämtas från politiken, civilsamhället eller näringslivet och utses av regeringen. Det gör även styrelsens ordförande – som sedan 1998 inte är rektor utan en extern person. Regeringen utser också rektor, på förslag av styrelsen.

Tim Ekberg, som arbetar både för SUHF och i rektorsstaben på Lunds universitet, ser liksom många andra detta som en ”riskkonstruktion”.

– Jag tycker inte att det har missbrukats, men man kan se från exempel i andra länder, inte minst Ungern, att man inte kan bygga strukturer utifrån att regeringsmakten alltid är god, säger han.

Även STs avdelning inom universitets- och högskoleområdet anser att regeringens makt över lärosätenas styrelser måste minskas.

– Vi bör gå tillbaka till att lärare, forskare och andra verksamhetsföreträdare har majoritet i styrelserna, säger Sandra Hellstrand i avdelningsstyrelsen.

Högskoleväsendets organisationsform har utretts flera gånger, men den enda förändring som skett är att två statliga lärosäten – Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping – 1994 ombildades till stiftelser.

I förra årets forskningsproposition aviserade regeringen en ny utredning med uppgiften att analysera möjligheterna att göra lärosätena mer självständiga från staten. Utbildningsminister Johan Pehrson nämnde i en intervju stiftelseformen som ett alternativ, men ännu har inga utredningsdirektiv presenterats.

Liksom flera andra personer som Publikt talat med välkomnar Shirin Ahlbäck Öberg att frågan genomlyses på nytt. Men hon varnar för att begränsa en sådan genomlysning till att överväga just stiftelseformen, och framhåller att de nuvarande stiftelsehögskolorna har avtal med staten som binder dem till politiskt uppsatta krav på liknande sätt som de statliga lärosätena.

– Jag hoppas att utredningen tar ett stort och öppet grepp. Någon form av offentligrättslig organisation kan vara rimlig, eftersom verksamheten är finansierad av offentliga medel och bör vara öppen för insyn. Man behöver också tänka igenom andra saker, exempelvis ägande av byggnader, säger Shirin Ahlbäck Öberg.

Samtidigt som den politiska styrningen av lärosätena har stärkts på flera områden sett över en längre tidsperiod, har det också gjorts reformer i motsatt riktning, som gett lärosätena större frihet i utformningen av sin inre organisation. Paradoxalt nog har de förändringarna medfört en urholkning av de kollegiala beslutsformerna, som brukar anses som en viktig förutsättning för akademisk frihet.

En avreglering 1993 avskaffade alla formella krav på hur lärosätenas bas, institutionerna, skulle organiseras. Det har efter hand lett till att alla lärosäten utom universiteten i Uppsala, Lund, Stockholm och Linköping har avskaffat de kollegiala institutionsstyrelserna och överlämnat styrningen av institutionerna till chefer – prefekter – som utses av sina överordnade.

I den så kallade autonomireformen 2011 släpptes sedan alla krav på den högre nivån, fakultetsnämnderna, och lärosätena fick även större frihet att göra avsteg från de traditionella akademiska rekryteringsprocesserna.

När lagens krav på kollegiala beslutsformer försvann drog alltså många lärosäten ned på kollegialiteten och gick över till det som kallas linjestyrning, uppifrån och ned.

Shirin Ahlbäck Öberg och Johan Boberg hävdar i en artikel att förändringarna vad gäller styrelser och ordförandeposter har varit avgörande för att de kollegiala formerna minskat i betydelse, liksom ett minskat inslag av kollegialitet vid val av rektor.

De akademiska lärarna och forskarna är i minoritet i styrelsen, och de externa ledamöterna har inte nödvändigtvis djup kunskap om verksamhetens och det kollegiala styrets förutsättningar, skriver de. ”Autonomireformen landade således hos ledningar vilka uppenbarligen föredrog en mer linjestyrd organisation.”

Enligt Johan Boberg har ett argument mot kollegiala organ varit att de innebär långsamma processer.

– Sådana klagomål har hörts i 200 år. Det sägs också att det kan framstå som otydligt vem som har ansvar vid nämndbeslut. Ett annat argument har varit att det kan vara svårt att göra prioriteringar eller nedskärningar kollegialt, säger han.

Å andra sidan lever tanken att värna verksamhetens kvalitet – och självständigheten gentemot den politiska makten – genom intern maktdelning, påpekar han. Och han tycker sig se en attitydförändring, en vändning. 

– Man hör en annan ton från akademiska ledare i dag. Rektorer talar väldigt uppskattande om kollegiala beslutsformer och en del lärosäten återgår från strikt linjestyrning till mer kollegiala arbetsformer.

Flera forskare på området bedömer att det ändå finns ett behov av att backa bandet i lagstiftningen och återinföra krav på kollegiala arbetsformer inom akademin.

– Den akademiska friheten behöver en ”ryggrad”, och där ingår kollegiala arbetsformer, säger Tim Ekberg på Lunds universitet.

STs Sandra Hellstrand håller med om att ett lagstöd skulle underlätta.

– Men även utan ett specifikt lagstöd kan och bör lärosätena återinföra kollegiala beslutsformer, säger hon.

På detta område, den så kallade institutionella autonomin, intar Sverige inte någon framskjuten placering i internationella jämförelser. I ett index som rangordnar europeiska länder och regioner placerar sig Sverige på plats 21 av 35.

En annan faktor som väger tungt i bedömningar av akademisk frihet är den finansiella autonomin, rådigheten över pengarna. Ju mindre uppbundna ett lärosätes ekonomiska resurser är, desto större möjlighet har en forskare att själv välja ämnen för sin forskning. På detta område ligger Sverige ännu lite sämre till i det europeiska indexet, på plats 23 av 35.

Pengarna till svensk forskning och forskarutbildning kommer från många olika källor. Minst problematiska ur forskarnas perspektiv är de statliga budgetanslag som fördelas till enskilda lärosäten via så kallade fakultetsanslag, även kallade basanslag eller direkta forskningsanslag. Dessa styr lärosätet självt över. Ungefär 22 av drygt 52 miljarder kronor som går till forskning och forskarutbildning i Sverige fördelas på det sättet.

Resten, alltså drygt 30 miljarder kronor, är externa medel som forskarna söker i konkurrens. Finansieringen kommer främst från statliga forskningsråd, stiftelser samt privata finansiärer. Den största privata finansiären, Knut och Alice Wallenbergs stiftelse, delar ut runt två miljarder kronor varje år. Men även EU, statliga myndigheter med forskningsanslag, kommuner och regioner bidrar.

Ett problem med externfinansieringen är att forskare måste ägna mycket tid åt att skriva ansökningar, ett annat att finansiärerna ofta kräver att även lärosätet ska bidra till projektet. Medfinansieringen binder upp resurser från lärosätets fria medel, konstaterar Pam Fredman, tidigare rektor för Göteborgs universitet, och utredaren Ulrika Bjare på Stockholms universitet i en rapport till SUHF. I vissa fall räcker det direkta forskningsanslaget från staten inte till mer än medfinansiering och forskarutbildning, och ibland räcker anslaget inte ens till det.

– Så lärosätenas egna resurser, som redan är små och som utgör en allt mindre del av statens totala forskningssatsningar, måste användas till det som är styrt utifrån. Det förekommer redan att lärosäten säger nej till att skriva under en ansökan, och det kommer att hända allt oftare. Pengarna finns inte, säger Pam Fredman.

Enligt Pam Fredman är beroendet av utomstående finansiärer ovanligt stort i Sverige, och omfattningen är ett bekymmer på flera sätt, anser hon.

– Man måste springa dit där penningpåsen står, anpassa sin ansökan till vad man tror att finansiären vill ha. Detta, och mängden av finansiärer med olika regler, skapar osäkerhet och otrygga anställningar.

Alla håller inte med om att det är dåligt att forskningsmedel riktas mot områden där politiker ansett att det finns ett samhällsbehov. Olle Lundberg, som är huvudsekreterare i forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Forte, tar forskning om våld i nära relationer och ojämlikhet i hälsa som exempel.

– De områdena har inte alltid stått högt i kurs i forskarvärlden, så där finns både kunskapsluckor och viktiga behov. Jag uppfattar att kritiken mer handlar om den individuella forskarens handlingsfrihet än forskningens frihet generellt, och det är ingen mänsklig rättighet att få forska, säger han.

Han framhåller att han är starkt oroad av hoten mot akademisk frihet i USA under Donald Trump.

– Men i Sverige bör vi vara varsamma med att ropa att vargen kommer när regeringen öronmärker pengar. För när vargen verkligen kommer finns det risk att ingen lyssnar.

Pam Fredman och andra invänder att de flesta i forskarvärlden inte efterfrågar helt fria medel, men en annorlunda balans. I årets regleringsbrev för Forte är exempelvis minst 370 av 882 miljoner kronor öronmärkta för tre forskningsprogram samt satsningar i forskningspropositionen. Ett förslag från lärosätenas organisation SUHF är att hälften av de totala intäkterna som går till forskning ska vara direkta statliga anslag, basanslag.

Även sådan forskning som inte prioriteras av politiska beslutsfattare kan ge värdefulla resultat, framhåller utredaren Ulrika Bjare på Stockholms universitet.

– De styrda medlen speglar i mångt och mycket den aktuella politiska agendan. Men det kan komma nytta av oväntade saker. Nobelpriset för mRNA-vaccinet, till exempel, byggde på grundforskning som pristagarna länge hade svårt att få forskningsanslag för, säger hon.

Hans Ellegren, ständig sekreterare i Kungliga vetenskapsakademin, ser också svårigheter att från politiskt håll slå fast viken forskning som kommer att vara mest samhällsnyttig.

– Svagheten är att det inte går att få fram lösningar genom att bara beställa. Nu vill man satsa på förnybar energi och batteridrivna fordon, men att vi kan göra det beror på den förutsättningslösa grundforskning som gjordes under andra halvan av 1990-talet. Då var det ingen som ens tänkte på batteridrift.

Utbildningsministern lovar utredning om akademisk frihet

Trakasserier, hot och våld mot lärare och forskare är det största hotet mot den akademiska friheten i Sverige, anser utbildningsminister Johan Pehrson, L. Både den akademiska friheten och de statliga lärosätenas organisationsform ska nu bli föremål för utredningar.

Den akademiska friheten är stark i Sverige, men mer behöver göras för att stärka den ytterligare, anser utbildningsminister Johan Pehrson, L. Han har avböjt att ställa upp på en intervju, men svarar skriftligt på Publikts frågor via sin pressekreterare. I sina svar framhåller Johan Pehrson trakasserier mot lärosätenas medarbetare som det största hotet mot den akademiska friheten:

”Fyra av tio forskare och lärare i Sverige uppger att de utsatts för trakasserier, hot och våld. I längden riskerar det att leda till att forskare inte vågar forska på viktiga områden eller undviker att sprida och samverka kring sin forskning”, skriver han, och tillägger att en utredning kommer att tillsättas med syftet att stärka forskares akademiska frihet.

Kritiken mot att den andel av forskningsmedlen som lärosätena disponerar fritt har minskat tillbakavisas dock av Johan Pehrson. Enligt honom har andelen basanslag varit ”relativt oförändrad” över tid, drygt 40 procent. Han framhåller också att tillskotten i basanslagen i den senaste forskningspropositionen är de näst största någonsin och att andelen av de nya medlen som går till basanslag är densamma som i den förra propositionen.

Att regeringen styr tillsättningen av externa ledamöter i lärosätenas styrelser ”bottnar i hög grad i att de statliga lärosätena är myndigheter” och med det följer ett behov av ansvarsutkrävande, styrning och externa perspektiv, menar Johan Pehrson. Han påpekar att sektorn involveras i arbetet med att ta fram namn till styrelserna, eftersom regeringen utser de externa ledamöterna efter förslag från två nomineringspersoner.

I forskningspropositionen har regeringen aviserat att en utredning ska överväga om de statliga lärosätenas organisationsform bör förändras. Att statliga lärosäten drivs i myndighetsform skiljer Sverige från många andra länder, konstaterar utbildningsministern:

”Det har under de senaste åren återkommande förts en diskussion om fördelar och nackdelar med det. De argument som framförts handlar om att öka självbestämmandet för lärosätena och minska styrningen från staten. Dagens myndighetsform anses inte vara anpassad utifrån lärosätenas behov och anses inte tillräckligt flexibel.”

Liberalerna har velat grundlagsskydda den akademiska friheten. På frågan om Johan Pehrson kommer att ta initiativ till detta ger han dock inget löfte om att hans partis linje kommer att bli regeringens politik: ”Att skydda akademin från yttre påtryckningar är avgörande. Liberalerna fortsätter driva att den akademiska friheten ska grundlagsskyddas.”