Regler som sätter gränser för arbetsbelastning fyller tio år

När Arbetsmiljöverket 2015 fattade beslut om en ny föreskrift om organisatorisk och social arbetsmiljö skickade redan titeln en signal om den omsvängning som skett i synen på frågorna. Nu låg fokus på arbetets organisering och de mellanmänskliga relationerna på arbetsplatsen. Inte som tidigare på individens personliga situation och eventuella tillkortakommanden.

– Det hette mentalhygien innan forskare på 1970-talet började prata om psykosociala aspekter, berättar Gunnar Aronsson, som är professor emeritus i arbets- och organisationspsykologi vid Stockholms universitet och en nestor inom sitt område.

Det sena sextiotalets kampanjer för att förbättra den mentala hälsan i arbetslivet blev hårt kritiserade just för att de ville lägga ansvaret på individen. Det var arbetaren som skulle se till att klara det nya tuffa arbetslivet.

– Uttrycket ”mental hälsa” blev så misstrott att det blev oanvändbart. Det luktade psykiatri lång väg, säger Gunnar Aronsson.

I den term som sedan började användas, psykosocial arbetsmiljö, är det fortfarande psyket som kommer först – det där egna, personliga som vi alla har att hantera. Det sociala och arbetsmiljön kommer sedan.

Men de forskare som burit upp den långa svenska traditionen av banbrytande forskning om arbetsrelaterad stress – som Lennart Levi, Marianne Frankenhaeuser, Bertil Gardell, Töres Theorell och Gunnar Aronsson själv – placerar alla ansvaret för ett hållbart arbetsliv hos den som har makten att organisera arbetet: arbetsgivaren, inte den enskilde medarbetaren.

– Det är inget fel på att bli bra på att hantera sin egen stress, men det kan ju aldrig få förskjuta fokus från de fysiska och psykiska effekter som hör samman med hur arbetet organiseras, säger Gunnar Aronsson.

De regler som styr arbetslivet höll dock inte jämna steg med forskningen. När den arbetsrelaterade ohälsan ökade på 1990-talet blev det tydligt att något måste göras. Det systematiska arbetsmiljöarbetet introducerades, och Arbetsmiljöverket blev en enda myndighet, bildad av flera mindre. Den nya myndigheten fick utökade resurser och lite fler övergripande föreskrifter, men inte så mycket mer.

– Men även om vi inte hade några skarpa regler för just stress så var det ju det som det handlade om egentligen, säger Erik Gunnarsson, som är sakkunnig på Arbetsmiljöverket.

När han anställdes på myndigheten 2005 fanns redan ett färdigt förslag med föreskrifter på området, men det genomfördes aldrig.

– Då fanns det inget stöd för det i styrelsen.

Men i september 2015 beslöt Arbetsmiljöverket att införa de nya föreskrifterna om organisatorisk och social arbetsmiljö, OSA, som lade ansvaret på arbetsgivaren, och ett halvår senare trädde de i kraft. Regelverket innehåller bland annat bestämmelser om arbetsbelastning, arbetstider och kränkande särbehandling.

I två år hade myndigheten varit inställd på att ta fram de nya föreskrifterna. Erik Gunnarsson var med och arbetade fram dem, men beslutet att inleda det arbetet fattades av generaldirektören Mikael Sjöberg, som i dag är kanslichef på TCO.

– Vi såg att problemen med den psykosociala arbetsmiljön ökade, och vi bedömde att de riskerade att bli ännu större, berättar han.

Ett annat skäl var att politiker och medier hade satt fokus på dödsolyckorna i arbetslivet.

– Jag var rädd att det skulle ta över, så att vi inte hade resurser nog att arbeta med psykosociala arbetsmiljöproblem och belastningsskador. Därför kom frågan ganska snabbt upp om det inte var dags att komma med föreskrifter på det området.

Mikael Sjöberg hann få ett nytt generaldirektörsjobb på Arbetsförmedlingen innan föreskrifterna lanserades. Men han minns att han oroade sig för hur arbetsgivarna skulle reagera.

– Hade arbetsgivarparten satt sig på bakhasorna och sagt tvärnej så måste man redan i förväg ha bestämt sig för om det var värt att ta den fajten.

Men det blev ingen fajt. Arbetsgivarna såg snart OSA som en etablerad del av arbetsmiljöarbetet.

– Mottagandet överraskade mig, säger Mikael Sjöberg.

Han använder själv fortfarande begreppet ”psykosocial arbetsmiljö”, men i den nya föreskriften försvann ordledet ”psyko-” och ”social” fick sällskap av ”organisatorisk”.

Orden spelar roll, anser Erik Gunnarsson. 

– Det organisatoriska är en av huvudpoängerna för att kunna lyfta frågorna till det gemensamma och förebygga en del av den ohälsa som verkar drabba oss allt mer. Reglerna handlar inte om enskilda personer utan om förutsättningar i arbetet, säger han.

Vi är som vi är, och det måste arbetslivet rätta sig efter. Efter en lätt redaktionell uppfräschning 2023 heter föreskrifterna nu AFS 2023:2 och gäller ”all verksamhet där arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning”. De slår fast att arbetsgivaren ska se till att chefer och arbetsledare har kunskaper om hur man förebygger och hanterar ohälsosam arbetsbelastning och kränkande särbehandling. De gör också klart att det är arbetsgivarens ansvar att arbetsuppgifterna ”inte ger upphov till ohälsosam arbetsbelastning”.

Var den gränsen går för varje enskild arbetsplats och i varje situation är förstås omöjligt att säga, men arbetsgivaren måste ta hänsyn till signaler från arbetstagarna om att gränsen har passerats.

Det finns däremot inget förbud mot att det i perioder kan vara mycket att göra.

– De krav som Arbetsmiljöverket ställer, och som är lätta att förstå, är att det ska finnas en balans i arbetet över tid, så att man inte ständigt måste jobba utan att ha de resurser som krävs, förklarar Erik Gunnarsson.

De nya reglerna blev generella och gäller hela arbetsmarknaden, alla arbetsplatser och alla yrken, enligt en modell som kallas krav–resurs.

– Vi behövde hitta den där kärnan som är relevant och som alla har möjlighet att följa, säger Erik Gunnarsson.

Enligt honom finns för närvarande inga planer på att förändra föreskrifterna. De används flitigt vid inspektioner och fungerar oftast väl i dialogen med arbetsplatserna, även om det kan dyka upp frågor kring tolkningar och gränsdragningar.

Två ambitiösa utvärderingar från 2022 och 2023 har också visat att föreskrifterna har tagits emot på ett positivt sätt.

Däremot nåddes inte målet – att minska den arbetsrelaterade ohälsan. Sjukskrivningarna minskade visserligen något mellan 2014 och 2018, men sjukskrivningarna för psykiska diagnoser blev fler. Och vi har aldrig haft så många stressrelaterade sjukskrivningar som 2024, skriver Försäkringskassan i sin årliga lägesrapport. Trots att det finns kunskap om hur stressrelaterad sjukskrivning kan förebyggas fortsätter ökningen. Främst drabbas kvinnor i åldern 30–39 år som har barn.

Maria Steinberg, forskare och docent i arbetsmiljörätt, anlitades av Arbetsmiljöverket för att göra den första utvärderingen av OSA-föreskrifterna, där hon analyserade 100 anmälningar enligt paragraf 6:6a i arbetsmiljölagen som skyddsombud hade gjort med OSA-reglerna som grund.

Hon tycker att föreskriften blev bättre än hon hade vågat hoppas på, men tror att det fortfarande finns en underrapportering vad gäller anmälda arbetsskador.

– Få arbetsgivare vill erkänna att de förorsakat en OSA-skada. De säger ”du har tre barn, är ensamstående och dina föräldrar håller på att dö, så det är därför du har för mycket att göra”. De vill nästan aldrig erkänna att det beror på för hög arbetsbelastning, och då tycker många att det inte är någon idé att gå in och anmäla, säger Maria Steinberg.

En central fråga när föreskrifterna ska tillämpas i praktiken är också när arbetsbelastningen faktiskt är så hög att den är ohälsosam. Det är en fråga som saknar självklara svar – men det finns arbetsplatser där man tagit den på allvar.

– Det där är något som vi ständigt utvärderar, säger Andreas Edelönn, huvudskyddsombud på Kronofogdemyndigheten.

Där har ambitionsnivån för servicen till allmänheten sänkts för att säkra en rimlig arbetsbelastning för personalen, berättar han.

– Vi har gått från att försöka hinna med inflödet hela tiden till att se vad vi har för resurser och vad vi kan göra med det inflöde vi har.

Det avgörande är hur mycket personal som finns tillgänglig och hur mycket den kan hantera. Andreas Edelönn är mycket nöjd med det nya synsättet.

– Det har skapat stor lättnad hos personalen, som kanske inte känner samma press att prestera. Det ger effekt i lägre utbrändhet och färre sjukdomar relaterade till stress, säger han.

Men servicen har blivit sämre. Särskilt sedan stigande inflation och arbetslöshet bidragit till att fler blir skuldsatta och ringer till myndigheten. Från 2023 till 2024 ökade antalet inkommande telefonsamtal med 45 procent.

I slutet av juni i år kom Justitieombudsmannen, JO, med allvarlig kritik med anledning av att tillgängligheten per telefon under 2024 var så bristfällig. Nästan hälften av samtalen hamnade inte i telefonkö, eftersom den var full. Det är inte i närheten av de krav som kan ställas på en myndighet som valt telefoni som en viktig kontaktväg för allmänheten, skriver JO.

I sitt svar till JO hänvisar Kronofogdemyndigheten till ett ansträngt budgetläge. Kundservice hade under året 20 färre årsarbetskrafter och myndigheten prioriterade skuldsaneringen. Under 2025 ska kundservice bemannas upp till tidigare nivå.

– Till syvende och sist är det riksdag och regering som bestämmer, genom de budgetanslag vi får, vad som är acceptabelt och hur vi kan bedriva vår verksamhet, säger Andreas Edelönn.

Att balansen mellan uppdrag och tillgängliga resurser blir ett problem för arbetsmiljön på en statlig myndighet konstaterar även Anders Pettersson Klein, som varit huvudskyddsombud på Skatteverket under större delen av den tid OSA-föreskrifterna funnits.

– I grund och botten har föreskrifterna lett till någon form av systematik i arbetsmiljöarbetet. Men det finns ett grundläggande motsatsförhållande. Samtidigt som vi har de här reglerna får vi som myndighet fler och fler arbetsuppgifter, men inte ökade resurser i motsvarande grad, säger han.

Enligt föreskrifterna ska närmsta chef hjälpa en medarbetare att prioritera bort arbetsuppgifter som kan vänta, om arbetsbelastningen är för hög. Men det kan vara svårt i praktiken, konstaterar Anders Pettersson Klein.

– Som statlig myndighet kanske vi inte kan prioritera bort någonting. I stället är medarbetarna duktiga på att släcka bränder, alltså pausa sina egna arbetsuppgifter för att hjälpa till någon annanstans, säger han.

Föreskrifterna och myndighetens arbetsmiljöpolicy följs inte när de krockar med andra centrala styrdokument och policyer, menar Anders Pettersson Klein.

– Arbetsmiljöpolicyn säger att vi ska ta hänsyn till allas personliga unika egenskaper, men internrevisionen har konstaterat att den inte efterlevs fullt ut.

Ett problem i det avseendet är de aktivitetsbaserade lokalerna, anser Anders Pettersson Klein. Ett annat är att arbetsgivaren inte längre tillåter mer än två dagars distansarbete per vecka.

– Medarbetare som avviker från normen, kanske har någon överkänslighet där aktivitetsbaserade lokaler inte funkar för dem, eller kanske behöver arbeta mer hemma, de blir nu svåra att hjälpa, säger Anders Pettersson Klein.

På Jordbruksverket har OSA-föreskrifterna underlättat relationerna med arbetsgivaren, tycker Christina Haal, som är huvudskyddsombud på myndigheten och vice avdelningsordförande för ST inom Jordbruksverket. Hon tycker att samarbetet med ledningen i dag är konfliktfritt.

– Det fungerade bra innan också, men det blev lättare och tydligare när det blev en särskild föreskrift som man kunde hänvisa till, säger hon.

Även hon framhåller arbetsmiljöfördelarna med distansarbete. På Jordbruksverket får många medarbetare jobba upp till 80 procent av arbetstiden på distans. Christina Haal tycker att den möjligheten bidrar till en bättre arbetsmiljö.

– Jag skulle tro att det kan vara en bidragande orsak till att vi inte har så hög sjukfrånvaro, säger hon.

Ny forskning ger stöd för skyddsombudens uppfattning att distansarbete kan vara en viktig arbetsmiljöfråga. Linda Magnusson Hanson, docent på stressforskningsinstitutet vid Stockholms universitet, har för Myndigheten för arbetsmiljökunskaps och Folkhälsomyndighetens räkning studerat den psykosociala arbetsmiljön vid hemarbete under pandemin.

Hennes studie visar att den självskattade generella hälsan utvecklades positivt för medarbetare med högre socioekonomisk status och yrken där de troligen kunde jobba hemma. Personer med sådana yrken hade bättre balans mellan krav och resurser under pandemin än före pandemin. Övertiden minskade, de psykologiska kraven minskade, och andelen spänt arbete – med höga krav och bristande kontroll – var lägre.

Forskarna såg heller inga tecken på att hemarbetarna upplevt sämre ledarskap.

– Vi kunde inte se någon försämring, men det blir kanske ett större ansvar på cheferna för att följa upp arbetsmiljön, säger Linda Magnusson Hanson.

Det bekräftar Helena Edlund, HR-specialist på Centrala studiestödsnämnden, CSN, som ansvarar för myndighetens OSA-arbete.

– Det är en utmaning för cheferna att leda personal när man sitter på distans. Om det vore någonting jag kunde önska ytterligare från OSA-föreskrifterna så kunde det vara ett tillägg för det hybrida arbetssättet, ett lite bättre stöd i det sociala, säger hon.

Men Helena Edlund ser inget brådskande behov av en komplettering av föreskrifterna.

– Jag tycker fortfarande att de håller väldigt bra. De riktar fokus på det sociala och jag tycker om det främjande, att man inte bara söker risker utan tänker ”hur vi kan göra något för alla så att det ska bli så bra som möjligt”, säger hon.

På ett övergripande plan är även Johan Skyttberg, som är huvudskyddsombud på CSN, mycket nöjd med OSA-föreskrifterna.

– Ju mer jag tänker på det, desto mer tror jag att OSA genomsyrar allt vi gör och hur vi är, säger han.

På myndigheten används nu digital incidentrapportering i arbetsmiljöarbetet, vilket styrt upp processen ytterligare, berättar han.

– Får man en avvikelse i personliga skyddsronder eller medarbetardialoger så måste man göra en handlingsplan, en åtgärd och en uppföljning. Det blir inte bara ett papper, det uppstår nya händelser som man måste jobba vidare med för att närmsta chef ska kunna klarmarkera det när det verkligen är åtgärdat.

Johan Skyttberg tycker att CSN är en riktigt bra arbetsplats, med förhållandevis låg och minskande sjukfrånvaro.

Distansarbete är mycket populärt även på CSN, men Johan Skyttberg ser också en arbetsmiljörisk just på grund av detta: att det kan påverka medarbetarnas vilja att svara sanningsenligt i samtalen med närmsta chef. Den som har en dålig stol hemma eller har svårt att ta rast och paus när det skulle behövas kanske inte berättar det, om chefens lösning på problemet kan bli att den anställde ska vara på kontoret på heltid.

– Hemarbetet är det nya sättet att leva, och man är orolig för att det inte ska få fortsätta så, säger Johan Skyttberg.

Det finns inte några starka indikationer på att OSA-föreskrifterna efter snart tio år har haft en revolutionerande effekt på ohälsan i arbetslivet. Men det är inte regelverket det är fel på, menar Magnus Åkerström, som är forskare på Institutet för stressmedicin i Västra Götalandsregionen.

– Det säger att arbetsgivaren ska ta ansvar för att det finns en balans mellan krav och resurser. I grunden är det en bra sak. Det är få förunnat att ha ett så forskningsnära regelverk, men vi ser väl inte de där stora förändringarna på grund av det nya regelverket, säger han.

Det tycks inte heller som att föreskrifternas regler om kränkande särbehandling satt stopp för det problemet, konstaterar Michael Rosander, professor i psykologi på institutionen för beteendevetenskap och lärande vid Linköpings universitet, som forskar om mobbning och kränkande särbehandling i arbetslivet.

– Nivån av mobbning har inte förändrats särskilt mycket. Jag har representativa data från perioden 2017 till 2024 och jag ser ingen större skillnad, säger han.

I den utvärdering som gjorts av föreskrifterna konstateras också att de är svåra att använda vid kränkande särbehandling.

Och trots att föreskrifterna ger metoder för att förebygga sjukfall beräknas 800 personer dö i förtid varje år på grund av ohälsosam arbetsbelastning, enligt en rapport som Arbetsmiljöverket låtit Magnus Åkerström och två av hans forskarkollegor på Institutet för stressmedicin ta fram. 

Studien grundar sig på data på hur 440 arbetsplatser arbetat med organisatoriskt arbetsmiljöarbete. Forskarna kunde analysera sitt material för att identifiera hinder för arbetet. De fann bland annat att arbetsplatserna ibland söker enkla lösningar i stället för föreskrifternas tradiga skyddsronder, undersökningar och riskbedömningar. Och ibland blir själva frågan svaret.

– När vi i enkäter frågar vilka förebyggande insatser som gjorts för att främja medarbetarnas hälsa så är det många som svarar att de har gjort en medarbetarenkät. Men det är ju inte en åtgärd, det är ett sätt att ta reda på vilka insatser som behöver göras, säger Magnus Åkerström.

Studien visade också att OSA-arbetet ofta pausas vid omorganisationer, trots att regelverket säger att även verksamhetsförändringar ska riskbedömas.

Forskarna undersökte även på vilka nivåer hindren fanns.

– Det som fungerar inom den fysiska arbetsmiljön har i stor utsträckning kopierats och tagits över till den organisatoriska och sociala arbetsmiljön, säger Magnus Åkerström.

När den fysiska arbetsmiljön hanteras ska besluten tas av närmaste chef, som har god kunskap om hur skrivborden ska stå och hur ljuset reflekteras i varje skärm. Men beslut som gäller organisatorisk och social arbetsmiljö fattas sällan av närmaste chef.

– Ofta hamnar arbetsmiljöarbetet hos en ensam chef som varken har tid, resurser eller arbetssätt tillgängligt för att klara det. Om det är fel på schemaläggningssystemet eller principerna bakom det, så är det väldigt sällan den chefen som har mandat att påverka det. De besluten tas högre upp, säger Magnus Åkerström.

Cathrine Reineholm, docent och universitetslektor på avdelningen för pedagogik och sociologi vid Linköpings universitet, har studerat förutsättningar för arbetsmiljöarbete vid elva organisationer av olika slag och har en likartad bild.

– Ofta delegeras ansvaret till första linjens chefer. De har ganska god kunskap om arbetsmiljö och vet vad som förväntas. Det som blir knepigt för dem är bristen på tid och kanske brist på ekonomiska resurser, så att de inte kan göra alla de insatser de vill. Verksamheten kommer först och det blir många brandkårsutryckningar, säger hon.

Även Magnus Svartengren, professor på institutionen för arbets- och miljömedicin vid Uppsala universitet och överläkare på Akademiska sjukhuset, konstaterar att det ligger ett stort ansvar på första linjens chefer. Han ser att många chefer känner sig uthängda av den värdering som sker vid arbetsmiljöenkäter, och att chefer som får kritik ofta byts ut. 

– Det leder till stor omsättning på chefer, särskilt i offentlig sektor. Det är ett problem att det inte är särskilt attraktivt att vara chef i dag, säger han.

Magnus Svartengren arbetade själv på Arbetsmiljöverket när OSA-föreskrifterna togs fram och var med och skrev dem. Han anser dock att fokus i arbetsmiljöarbetet ofta hamnar snett.

– Grundtanken är att förhindra att folk blir sjuka, inte att bedöma i efterhand vem det var som gjorde fel, men det tycker jag inte arbetsplatserna har förstått än.

I sin forskning har Magnus Svartengren hittat gemensamma drag för arbetsplatser där sjukfrånvaron är låg – så kallade friskfaktorer.

– Den viktigaste faktorn är tydlighet, att man vet vad som är målet med verksamheten, slår han fast.

Det är chefens ansvar att kommunicera vad målet är och vad som ska åstadkommas med de resurser som finns.

Andra kännetecken för friska arbetsplatser är att medarbetarna har möjlighet till utveckling och att det är så högt i tak att de vågar framföra synpunkter och kritik.

– Sedan är det jätteviktigt att man blir bedömd för det man gör och inte för vem man är. Om man upplever att man fått kredd för det man gjort så mår man bättre, säger Magnus Svartengren.